美國《2023國防授權法》積極強化台灣自衛能力
2022.12.30
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壹、新聞重點
美國聯邦參議院2022年12月15日，以83票贊成、11票反對的票數，通過與眾議院協商後版本的《2023國防授權法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023, NDAA）。總額高達8580億美元《2023國防授權法》，創歷史新高，較2022財政年度國防支出成長8%，也較白宮所提預算案金額多出450億美元。不過特別引人矚目的是，該法採納參議院外委會先前通過的《台灣政策法案》（Taiwan Policy Act）部分條文，預計在未來5年內，依「外國軍事融資」（Foreign Military Financing，FMF）至多將提供台灣100億美元「無償援助」（grant）。此外，新版NDAA還賦予台灣「特定主要非北約盟國」（major non-NATO allies）資格，授權美國政府可為台灣打造「區域應變軍備庫」（regional contingency stockpile），並以「國會意見」（sense of Congress）方式建議白宮邀請台灣參加2024年的環太平洋軍演（Rim of the Pacific Exercise，RIMPAC）。[1]總統拜登（Joe Biden）於2022年12月23日正式簽署《2023國防授權法》，並隨即引起北京強烈抗議稱，「（美國）企圖在軍事上武裝支持『台獨』分裂勢力，為其『遞刀子』、『送槍炮』，鼓動兩岸對抗，在台海拱火，把台海推向戰爭邊緣」。[2]
貳、安全意涵
一、從對台軍售升級至對台軍援
《2023國防授權法》創下自1979年美台斷交以來，除了例行性軍售外，再加碼透過空前的方式與金額，直接以「外國軍事融資」提供台灣5年每年至多20億美金的FMF無償援助，以及還款期限為12年的額外20億美元FMF貸款。除此之外，還授權總統動用「總統撥款權」（presidential drawdown authority），每年可從美國防部庫存挪用至多10億美元提供台灣「超額防禦物資」（excess defense articles, EDA）或其他服務。根據報導，美國國務院在2022年約有60億美元為FMF預算，目前有超過25個國家接受FMF援助，前3大為以色列（33億）、埃及（13億）及約旦（4億2500萬），而台灣國內生產毛額（GDP）比這3個國家都高出許多。[3]如果台灣接受FMF每年達20億美金軍援，即意味著台灣將會是僅次於以色列接受美國FMF國家，此對美台軍事夥伴關係的象徵意義非比尋常。
不過值得注意的是，授權法案僅訂定開支項目，最後撥款金額、無償援助或貸款仍要視後續撥款法案而定，而且國會兩黨領袖間對究竟該提供台灣「無償援助」還是「貸款」，其實看法不一。參議院預算委員會共和黨首席議員葛瑞姆（Lindsey Graham）即表示，提供台灣FMF貸款比無償援助來得好，以避免對其他國際援助產生排擠效應。不過參議院外委會主席梅南德茲（Bob Menendez）及共和黨首席議員里契（Jim Risch）偕同眾議院外委會主席米克斯（Gregory Meeks）及共和黨首席議員麥考爾（Michael McCaul），聯名致函兩院兩黨領袖，呼籲至少撥5億美元軍援給台灣，以展現並強化美國外交政策對印太區域的關注。[4]根據2022年12月20日國會協商公布《2023財年綜合撥款法案》，授權美國國務院提供台灣需償還的「軍事融資」，而沒有納入《2023國防授權法》同意的「無償援助」。[5]其實FMF軍援不論是「無償援助」或是「貸款」，《2023國防授權法》不僅再次讓1982年《八一七公報》有關美國對台軍售限制「形同具文」，在實質上更讓台灣有可能成為印太區域接受美國軍事金援最多的國家。
二、美國展現提升台灣防衛能力迫切性
《2023國防授權法》涉及台灣部份罕見地超過50頁之多，以公開具體的行動和計畫，積極強化美台軍事合作，展現美國希望在最短時間內提升台灣自我防衛能力的迫切性，反制中國日益升高的對台軍事威脅。《2023國防授權法》不僅透過「區域應變軍備庫」可緊急提供台灣必要軍事物資（特別是彈藥）以及其他適宜防衛武器，同時賦予台灣「特定主要非北約盟國」地位使之能與軍事盟國菲律賓享有相同待遇，優先取得美國「超額防衛物資」。除此之外，還特別要求美國國防部及國務院優先並加速處理台灣軍購請求，不得以包裹出售為由延遲處理。[6]根據報導，因為美方「外國軍事銷售制」（Foreign Military Sales）程序欠缺靈活與政治理由，導致2019年至今美售台軍備延遲交貨，已由140億美元增至187億美元，其中包括F-16V戰機、M1A2T主力戰車、愛國者飛彈系統零件更新、人攜式刺針飛彈（Stinger）、標槍（Javelin）反裝甲飛彈、重型魚雷、M142高機動性多管火箭系統（M142 High Mobility Artillery Rocket System, HIMARS）、巴拉丁型（Paladin）自走砲、MS-110偵照莢艙和野戰資訊通信系統等。[7]
美國共和黨籍眾議員麥考爾（Michael McCaul）指出，烏克蘭的經驗顯示，「在入侵前就獲得裝備精良的武器，比在被入侵後才獲得，情況會要好的多」。[8]明顯地，《2023國防授權法》受到俄烏戰爭影響，華府希望在台海戰前而非戰後才強化對台灣建軍備戰的援助，如此一方面透過事前軍援提升台灣防衛能力以嚇阻戰爭發生，另方面可預作準備降低中共「區域拒止」阻撓戰時美對台運送軍事物資影響。除此之外，美軍評估中共將於2027年具備武力犯台能力的時間表，明顯也對《2023國防授權法》軍援台灣扮演關鍵性影響。如何在未來短暫5年內，迅速而有效地提高台灣自我防衛能力，實已刻不容緩，如今更成華府不分黨派的共識，《2023國防授權法》高額對台軍援也正反映此一態勢。
參、趨勢研判
一、配合軍援下台灣國防預算或將有逐年提升需求
《2023國防授權法》對台提供巨額軍援將不會是無條件，台灣如何持續提高國防預算，展現自我防衛決心，以配合此華府軍事金援，將會是未來升級美台軍事合作關鍵。根據《2023國防授權法》之「台灣增強韌性法」（Taiwan Enhanced Resilience Act）篇章第5502條e項2款規定，針對本法第5502條h項相關軍援，例如每年至多20億美元的FMF無償援助，國務院與國防部每年須向國會「確認」（certify），「台灣國防支出有超過上年度之支出，以及其對不對稱戰略的支持」，之後再進行撥款。事實上，面臨中共軍事支出持續大幅增加，兩岸軍力嚴重失衡，華府過去對台灣國防預算比例偏低情形時有批評，因此曾建議台灣國防支出占GDP比率至少要有3%。不過蔡英文總統上任以來，台灣國防預算呈逐年增加態勢，2023年成長幅度更高達13.9%，並獲華府肯定認同。中國2021年軍費高達2,930億美金全球排名第二，鄰國日本為因應中國軍事威脅，預計到2027年國防開支將翻倍達約800億美金。[9]看看日本想想台灣，中國軍事現代化最主要目標就是為統一台灣做準備，台灣想獲得國際支持對抗中國侵略，就必須先在自我防衛能力提升上，做出足以令國際社會信服的努力與投資。烏克蘭抗俄戰爭經驗顯示，「自助而後人助」，《2023國防授權法》軍援要求確認台灣是否有自我提升國防預算以為配合，其實也應該可以理解與預期。
二、軍援或將增加對美「戰略合作」與「戰略自主」間挑戰
《2023國防授權法》除將要求確認台灣提升國防預算以配合美國軍援外，還將對台灣軍事進行一系列評估。可預期，美國依此法對台灣所作之相關軍事評估報告，或將成為華府對台灣建軍備戰的建議依據與軍援參考。在該法第5502條f項要求國務院與國防部，每年要向國會提交提升美台軍事關係與台灣防衛能力的具體步驟評估報告，其主要評估內容須包括：「台灣實施軍事戰略的承諾」、「台灣部隊獲得和運用反介入能力」、「台灣軍力在傳統與反介入能力間的平衡」、「台灣軍力為提升其整體戰備措施」、「後備部隊與全民防衛動員署之徵召、訓練、裝備與動員」、台灣兵源短缺之嚴重性、衝擊與因應、「促進民防」、「確保關鍵基礎設施安全」、「強化網路安全」、「改善軍隊於民間形象」等。值得注意的是，《2023國防授權法》在軍援上特別關注台灣在不對稱戰力上發展與運用，並持續主張「美國政策」在於，需要維持美軍阻止中國武力侵佔台灣造成「既成事實」（fait accompli）的能力。《2023國防授權法》展現美國對台灣建軍備戰方向的關注焦點，或將藉此評估與軍援予以落實。
2022年12月24日我外交部對《2023國防授權法》與《2023財年綜合撥款法案》通過表達感謝，稱此「高度展現美國會支持強化台美全方位合作的堅定立場」，並表示「我國政府未來將依據國家整體政策，持續與美國國會及行政部門溝通討論，以穩健步伐逐步推動各項友台條文的落實。」[10]由於美方可能提供之「無償軍援」與「貸款軍援」性質迥異，權利義務上也將有所不同，我方如何在現有預算下逐年調高國防預算，一方面避免排擠其他民生預算，另方面整合建構不對稱戰力仍未有共識項目，需預作準備以因應美方軍援融資之需求。除此之外，有關所謂「學人計畫」將由美方人員進駐我相關部會事，外界對此頗有疑慮微詞；基於決策的保密性與自主性考量，以及避免中共以「外國勢力介入」為由藉機在台海動武生事，也是我方在考慮接受「學人計畫」時，所必須慎重考量之處。總之，台灣將如何一方面藉此提升與美國軍事合作契機，另方面持續維持「戰略自主」以兼顧台灣特殊環境下防衛需求，這或將會是政府如決定接受美國軍援下，所難以迴避的挑戰。而這就如過去台美軍事同盟期間，華府曾企圖透過軍援影響台灣國防戰略規劃方向。
[1]“The Fiscal Year 2023 National Defense Authorization Act,” The U.S. House Committee on Rules, December 6, 2022, https://reurl.cc/28y4e6; 〈美參院通過國防授權法案 5年供台灣百億美元軍援〉，《中央通訊社》，2022年12月16日，https://reurl.cc/6LYgmV。
[2]徐薇婷，〈拜登簽署法案 授權5年提供台灣100億美元軍援〉，《中央通訊社》，2022年12月24日，https://reurl.cc/VRlnzY；〈國台辦回應美國「2023財年國防授權法案」：強烈不滿、堅決反對〉，《中國共產黨新聞網》，2022年12月25日，https://reurl.cc/bGAZGy。
[3]〈未來5年援台逾3000億？美國防授權法僅定支出項目 實際撥款數字仍有變數〉，《風傳媒》，2022年12月16日，https://reurl.cc/33p1VR。
[4]〈美眾院通過國防授權法案 對台軍援五年達100億美元、解決軍售延宕、擬邀台參與環太軍演〉，《風傳媒》，2022年12月06日，https://reurl.cc/ym4yq6。
[5]張文馨，〈美撥款法案 對台未納入無償軍援〉，《聯合報》，2022年12月22日，https://reurl.cc/jRYdNL。
[6]〈美參院83：11壓倒性通過 挺台國防授權法案 送拜登簽署〉，《自由時報》，2022年12月17日，https://reurl.cc/LXqekK。
[7]郭正原，〈華爾街日報：美國對台軍售延遲情況惡化 積壓訂單金額近190億美元〉，《上報》，2022年11月28日，https://reurl.cc/58Zge7；〈美眾院通過國防授權法案 對台軍援五年達100億美元、解決軍售延宕、擬邀台參與環太軍演〉，《風傳媒》，2022年12月06日，https://reurl.cc/ym4yq6。
[8]郭正原，〈華爾街日報：美國對台軍售延遲情況惡化 積壓訂單金額近190億美元〉，《上報》，2022年11月28日，https://reurl.cc/58Zge7。
[9]〈日本將國防預算翻倍，抵禦中國軍事野心〉，《紐約時報中文網》，2022年12月19日，https://reurl.cc/vm4Dne。
[10]〈有關美拜登總統簽署「2023會計年度國防授權法」及美國聯邦眾議院通過「2023會計年度綜合撥款法案」事，外交部說明〉，《中華民國外交部》，2022年12月24日，https://reurl.cc/qZ2gM0。