中國建立海外軍事基地之評估： 從蘭德報告看起
2022.12.30
瀏覽數
1699
壹、新聞重點
2022年12月8日，美國蘭德公司（RAND Corporation）發佈一份題目為《中國建立全球軍事基地之企圖》（China’s Global Basing Ambitions）的研究報告。該報告直指，雖然中國目前只有一個海外軍事基地——「中國人民解放軍駐吉布地保障基地」（The Chinese PLA Support Base in Djibouti），但是在努力經營軍事現代化與發展遠洋海軍多年之後，加上習近平對解放軍所立下的兩大時程與目標——2035年實現「國防與軍隊現代化」；2049年建成「世界一流之軍隊」，中國極有可能在未來的10至20年間快速地建立起全球軍事基地網路。其中又以柬埔寨、緬甸、巴基斯坦及孟加拉四國最有可能提供駐地給解放軍；印太、中東與非洲是中國海外軍事基地最有可能落腳的三個區域。[1]儘管有媒體評論，認為解放軍海外兵力投射的平台、規模、範圍、能力與發展時程均不及美軍，但是從北京的行動看來，其未來將嚴重衝擊華盛頓與國際社會的安全及利益。這對美國而言，是一項極為嚴峻的挑戰。[2]
貳、安全意涵
海外軍事基地對強權而言有其重要性，它不只在形式上具有象徵性的意義，表示自己的軍隊可以「走出去」，其在實質上也具有功能性的意義，例如能發揮保護本國人民與物件在海外的安全，甚至是在國際衝突時提供解決危機的支援。因此，海外軍事基地也常被視為是一個國家的「戰略支點」（strategic strong point），對海外之軍事力量的投射，乃至政治外交與經濟影響力的發揮，皆具有重要關鍵的角色。[3]本文認為，蘭德公司的此份報告極具有參考的價值，特別是在戰略與安全意涵上，除了點出一般所認知到，美中軍事競爭將因此而加劇以外，對當地國內政的衝擊以及引起周邊的權力失衡危機，這些問題值得關注。
一、中國追求海外軍事基地衝擊美國戰略利益
根據蘭德的研究報告指出，中國積極尋求海外軍事基地的建立，將進一步衝擊解放軍與美軍之間的對抗，增加美國制衡中國軍力擴張的困難度，並且嚴重地為區域國際秩序投入不確定性。在2017年8月1日成立吉布地保障基地之後，有關中國追求建立海外軍事基地的消息一直沒有停止過。雖然中國未曾在其官方說詞或文件中表明此一企圖，但是在行動上，北京則積極在「一帶一路」倡議沿線朝向建立海外軍事基地的目標前進。其中，沿線國家的港口為其建立基地的重要基礎。這些港口多屬民商港性質，但可停泊軍艦，並對艦隊提供補給與保障。若是他日要轉為軍港，這些民商港可謂完全具備條件。[4]
截至目前為止，這些民商港口包括位於巴基斯坦的瓜達爾港（Gwadar Port）、位於斯里蘭卡的漢班托塔港（Hambantota Port）以及位於緬甸的皎漂港（Kyaukpyu Port）。它們或為天然港，或為人工港，主要是民商用途。但是北京卻透過「一帶一路」倡議的投資建設與海上貿易，發展出對該港口的使用權。另外，有些港口本身即為軍港，北京是採取與當地國簽訂協定的方式而使用該港口，並且對該軍港進行擴建以符合中方需求。例如2019年7月，中國便與柬埔寨簽訂協定，計畫取得柬國的雲壤海軍基地（Ream Naval Base）之部分使用權。[5]2022年6月，媒體證實中國已在雲壤海軍基地建立海軍設施。[6]
這些港口具有一個共通性，即它們均位居「地理要津（geographical location），能充分涵蓋該點所欲影響的水域，因此它們極具「戰略價值」（strategic value），這是中國著眼於取得該港口之使用的重要基礎。例如吉布地保障基地面向曼德海峽（連結紅海與亞丁灣）；瓜達爾港面向阿曼灣與阿拉伯海北部，向西可及荷姆茲海峽與波斯灣；漢班托塔港面向印度洋北部，向西為阿拉伯海，向東為孟加拉灣；皎漂港面向孟加拉灣與安達曼海；雲壤基地面向泰國灣與南海西南部。[7]可以預期的是，若是解放軍海軍在此建立基地，則將嚴重衝擊美國與區域國家的安全及利益。
二、中國此舉可能惡化當地國的內政與外交
蘭德有關中國建立海外軍事基地的評估報告另外指出，該作為可能引發當地國在內政上與外交上的隱憂。首先，在內政方面，由於軍事基地與外國駐軍對當地國而言是十分敏感的問題，因為該議題本身涉及到主權（sovereignty）與武力（armed forces），因此極有可能在當地國的內政事務上引起討論與爭辯。另外，從地理分佈來看，東南亞、南亞、中東與非洲皆屬政治、經濟與社會秩序相對不穩定的地區，這些區域國家內部的政治情勢之紛紛擾擾也極有可能使駐軍國家捲入該國的內政鬥爭當中。而當地國對駐軍國家的需求，包括政治承諾、經濟援助、軍事合作與社會交流等，各方面的索求亦可能會影響駐軍國家在基地與行動方面的表現。[8]
其次，在外交方面，在當地國建立並使用軍事基地，或是在當地國進行駐軍與軍事交流合作，這些都有可能被視為是破壞區域原本的「權力平衡」（balance of power）。其邏輯十分簡單，即若是駐軍國家在甲國使用軍事基地或駐軍，並且與甲國進行軍事交往（military engagement），則甲的鄰邦乙國（當它們關係不睦，或有利益衝突與戰略競爭時）可能出現「反制」（counterbalancing）的作為，甚至是聯合其他域內或域外國家進行抗衡，這對當地國的外交以及所在區域的秩序將有極其負面的影響。報告更以過去蘇聯的經驗，以及現今中國所遭遇的情況，說明此一風險。[9]
參、趨勢研判
一、中國將繼續擴大尋求海外軍事基地的建立
根據中國過去幾年來的經驗，預計未來它將繼續並且擴大尋求建立海外軍事基地。然而，蘭德的評估報告卻缺少對中國在南太平洋地區建立海外軍事基地的企圖與行動之著墨。事實上，近幾年來，隨著政經勢力逐漸向南太平洋延伸，中國也正投資此區域國家的政治、經濟與軍事。其中在軍事方面，特別是有關海外軍事基地的尋找與建立，北京甚是努力。根據澳洲智庫羅伊國際政策研究院（Lowy Institute）的評論指出，中國在包括索羅門群島、吉里巴斯、庫克群島、斐濟、巴布亞紐幾內亞、薩摩亞、東加與萬那杜等國家，積極複製它在東南亞、南亞、中東與非洲爭取戰略支點的作法。重點是在該區域的重要航道沿線，尋求可做為解放軍使用的海外軍事基地。[10]此一作為的作用除了未來能向該區域投射兵力以外，亦可以迂迴地繞過第二島鏈對解放軍的封鎖，進而嘗試對美軍夏威夷基地構成威脅。因此，預判中國在此議題上會繼續努力。
二、美國及其盟友將持續關注並實施反制
對於中國逐漸展露其追求海外軍事基地的強烈企圖與作為，美國與其同盟及夥伴亦注意到此一發展。蘭德評估報告建議，美國應該對解放軍建立海外新據點制定「指標與警告」（indications and warning, I&W）實施追蹤與預警，加強非軍事的手段以減緩中國影響力的擴散，但同時保持軍力以保護受威脅的盟友。[11] 對此，華盛頓已在「印太戰略」方面加強對東南亞與南太平洋國家的外交、經濟、軍事、科技與基礎建設。預判美國與其同盟及夥伴將在此基礎上，持續反制中國的軍力擴張。
[1]Christina L. Garafola, Stephen Watts and Kristin J. Leuschner, “China’s Global Basing Ambitions: Defense Implications for the United States,” RAND Corporation, December 8, 2022, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA1496-1.html.
[2]薛小山，〈美智庫警告：中國解放軍或將在20年內建立全球基地網絡〉，《美國知音》，2022年12月15日，https://reurl.cc/vm227L.
[3]戰略支點係指「可以提供海外軍事行動支援的地點」或「可以作為海外軍事力量部署的前進基地」，它具有投射軍力並維護保障軍隊的作用。請參照：Conor Kennedy, “Strategic Strong Points and Chinese Naval Strategy,” China Brief, Vol. 19, Issue. 6 (March 2019), https://reurl.cc/VRgg45; 陳亮智，〈中國在南海的軍事化作為：一個「面」的「戰略支點」之觀察」〉，《國防情勢月報》，第146期，2019年8月，頁16。
[4]Isaac B. Kardon and Wendy Leutert, “Pier Competitor: China’s Power Position in Global Ports,” International Security, Vol. 46, No. 4 (Spring 2022), pp. 9-47.
[5]Jeremy Page, Cordon Lubold and Rob Taylor, “Deal for Naval Outpost in Cambodia Furthers China’s Quest for Military Network,” Wall Street Journal, July 22, 2019, https://www.wsj.com/articles/secret-deal-for-chinese-naval-outpost-in-cambodia-raises-u-s-fears-of-beijings-ambitions-11563732482.
[6]Ellen Nakashima and Cate Cadell, “China Secretly Building Naval Facility in Cambodia, Western Officials Say,” Washington Post, June 6, 2022, https://www.washingtonpost.com/national-security/2022/06/06/cambodia-china-navy-base-ream/.
[7]陳亮智，〈檢視中國「一帶一路」倡議的軍事戰略〉，《中共解放軍研究論文集》，第4期，2022年12月，頁187-189。
[8]Garafola, Watts and Leuschner, “China’s Global Basing Ambitions: Defense Implications for the United States,” pp. 18-19.
[9]Ibid., p. 19.
[10]Sam Roggeveen, “Chinese Bases in the Pacific: A Reality Check,” Interpreter (Published Daily by the Lowy Institute), May 10, 2022, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/chinese-bases-pacific-reality-check.
[11]Garafola, Watts and Leuschner, “China’s Global Basing Ambitions: Defense Implications for the United States,” pp. 25-27.