近期美國對中晶片禁令之發展及對台影響
2022.12.30
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壹、新聞重點
美國政府認為未來十年最重要的三大科技分別是「運算技術」、「生物技術」與「製造、清潔能源」，其中，運算技術包含微電子、AI及量子運算等。為避免中國未來在此三種科技發展及相關的軍事運用上威脅美國地位，美國政府於2022年10月7日頒布之新一輪晶片禁令，較先前的限制手段更為嚴苛，直接具體化相關禁令之限制標準，例如對半導體製程擴大管制範圍，以及對超級電腦做出有利美方管制對中出口的定義等，[1]以藉此間接影響中國數據資訊之發展。[2]目前美國仍持續研討其他出口管制措施可行性，拜登政府雖有意持續擴大設備出口限制，[3]然已引起各方相關利益者反彈。本文探討近期美國對中一系列的晶片禁令最新發展及可能產生的影響。
貳、安全意涵
一、美國對中晶片禁令步步逼近已達新一波高峰
美國商務部工業安全局（Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, BIS）於2022年10月7日發布公告，針對中國的先進運算、半導體產業施行新的出口管制，包含針對運往中國的半導體製造設備以針對「最終用途交易及涉及實體清單上某些實體的交易實施」限制性出口管制，以「推定禁止」（presumption of denial）出口為原則，管制項目為「邏輯製程14∕16奈米以下製程設備」、「記憶體製程DRAM在18奈米以下、NAND快閃記憶體在128層以上」製程相關設備、「新增管制清單納入部分高階及高運算力晶片」等，[4]且自同年10月12日起，「美方人員」（原文為U.S. Persons，定義甚廣，包含美國公民、綠卡持有者、受美國法令保護之人、在美自然人，以及美籍法人）未經事前許可，[5]不得支援特定中國境內半導體廠發展或生產晶片，雙管齊下控制中國設備取得及人才利用。此舉一出，已導致科林研發（Lam Research）、應用材料（Applied Materials）等公司陸續撤離在中員工、暫停先進製程產線，荷蘭艾司摩爾（ASML）為避免不小心違反新規定，宣布旗下具「美方人員」身分者暫時停止對中國客戶交易服務。[6]
拜登政府上任以來，除延續2018年以來川普時代的政策方向，持續防堵中國高科技產業發展，在手段上卻有過之而無不及，今年10月迄今之禁令重點朝三方面進行：一、首次從人力下手，斬斷人才鏈網路；二、擴大商業管制清單項目，布網密而不漏；三、再度祭出「外國直接產品規定」（Foreign Direct Product Rule），[7]控管全球技術產品，包含超級電腦相關零件設備，如繪圖處理器（GPU）等，[8]此波操作手段涵蓋之廣，屬前所未見，顯示拜登政府在封殺中國高科技產業上的決心。
二、已有半導體設備大廠對美禁令開始反彈
目前中國仍是全球最大的半導體市場，2019年起，川普（Donald John Trump）政府曾透過《瓦聖納協議》（Wassenaar Arrangement）令荷蘭艾司摩爾（ASML）無法出售極紫外光「光刻機」給中國，[9]藉此限制中國先進製程技術發展。
本次拜登政府很可能要求荷蘭、日本等半導體設備大國採取相同的出口管制措施，即從原已限制之極紫外光（EUV）等級，擴大限制範圍至深紫外光（DUV）設備，特別是浸潤式DUV設備。據稱荷蘭及日本政府原則上將同意加入美國禁令的行列，禁售中國14奈米以下晶片製造設備，若然，美荷日三國聯合禁令幾可全面封鎖中國取得先進製程設備的可能性且壓制成熟製程的既有發展。
然美國一連串禁令能否產生預期中效果，須考量日本東京威力科創（Tokyo Electron）及荷蘭艾司摩爾（ASML）這兩家關鍵半導體設備供應商是否願意配合；即便日本政府配合，但未來將面臨民間企業可能產生的反彈，因為東京威力科創、尼康（Nikon）、佳能（Canon）及其他中小企業等，[10]渠等企業在中國營收亦為其獲利來源之一，被迫捲入大國間半導體角力戰並未能獲得任何好處或補償。
近年來接踵而至的晶片禁令現已引起ASML高層頗有微詞，ASML表示其營收15%來自中國，但美國晶片設備供應商的中國營收占比卻高達25%至30%，荷蘭受到美國禁令限制，ASML只能犧牲自身利益放棄對中銷售相關設備，然美國晶片製造商卻可向中國銷售相關替代技術，質疑美國政府政策矛盾，此次美國政府又要求荷蘭加入新的禁令，難以論證政策合理性。[11]
過去半導體設備大國迫於美國政治壓力，被迫配合對中進行出口管制，然企業受到獲利需求及市場機制失衡的壓力，逐漸顯露出不願長期配合而成為國際政治角力下被犧牲的棋子。
參、趨勢研判
一、中國實施反制手段，可能收效甚微
中國商務部於2022年12月12日就美國針對性的出口管制措施，訴諸世貿組織（WTO）之爭端解決機制，指責美國「近年來不斷泛化國家安全概念，濫用出口管制措施，阻礙晶片等產品的正常國際貿易，威脅全球產業鏈供應鏈穩定，破壞國際經貿秩序……是典型的貿易保護主義做法」，[12]企圖訴諸WTO使其替中國背書美國禁令屬違反國際經貿秩序；美國貿易代表署（Office of the United States Trade Representative, USTR）則表示已收到中國提出「雙邊諮商（Request of Consultations）」請求，然美國這些政策都與國家安全有關且WTO並非是一個討論國安議題的適切論壇。[13]
WTO爭端解決機制程序相當冗長且緩不濟急，過去一些實務上的爭議亦無法透過此一機制獲得有效解決，故中國將本案訴諸WTO之目的並非獲得迅速有效的法律手段救濟，而是在於宣示其在國際貿易規則中仍處合法地位且屬受害國，而美國則是違反國際貿易規則之加害國。
另據稱中國政府最快將於2023年第一季提出一兆人民幣以上的半導體產業扶植計畫，或將以補貼、租稅優惠等方式鼓勵國內半導體製造研發及財政援助購買半導體設備，[14]以反制美國近年來的打壓手段，然根據過去經驗，之前中國爆發國家積體電路產業投資基金舞弊案，[15]是其扶植國內半導體業的重大挫敗；中共內部的貪腐文化加上半導體產業鏈的在地化費時或將長達一個世代以上的時間，欲透過鉅額政策補貼達成半導體產業自給自足的政策目標來抵銷美國禁令造成的影響，恐非短時間內可以完成。
二、晶片禁令力道持續增強，對我半導體業短多長空
我國經濟部官員曾表示此次晶片禁令對台影響有限，主係因禁令所針對的高效運算晶片仍是由美企設計、台灣代工，此種晶片占比甚低，美企若要繞過禁令，須更改設計，台灣半導體企業僅需配合上游IC設計進行調整，並非要求台灣不得生產製造，故禁令直接或間接影響之範圍雖廣至IC設計、晶片製造及封裝測試，目前對台灣半導體現階段市場之直接影響仍屬有限。[16]
惟基於全球半導體業在過去數十年間已建立相對完整之供應鏈，美國一再收緊對中的晶片政策，已使得半導體供應鏈脫離正常商業模式之軌道，此次禁令範圍擴大至人才及14奈米以下晶片製造設備，除箝制成熟製程晶片，亦將記憶體列入守備範圍，影響中國記憶體大廠的技術發展，然中國內需市場對成熟製程晶片及記憶體的需求仍存在，短期內台廠可能受益於轉單效應，長期看來，全球半導體供應鏈原為一體，且台灣出口至中國之產品半數為半導體，禁令一刀切將打亂各大半導體廠發展之布局，而禁令仍有持續深化的趨勢，我國半導體大廠迫於現實，僅能處於配合遊戲規則之地位，甚至被迫讓利（例如技術及人才等），未來此種情況恐更加頻繁，我國半導體業宜就未來各種可能之管制後果進行沙盤推演，衡量利弊得失，採取彈性策略，以維持經營效率及企業利基。
[1]美國本次新規則所定義超級電腦標準係指：「在41,600立方英呎體積內能執行100petaFLOPS（每秒10京次浮點運算）的機器」此種標準恐衝擊中國發展高速運算下的新型基礎設施，譬如阿里巴巴等中國網路企業的資訊中心都可能落入此一範圍而受到影響。〈晶片戰白熱化 美國聯合全球重拳制陸〉，《工商時報》，2022年10月14日，https://ctee.com.tw/news/tech/734588.html。
[2]〈美國擬擴大對中國禁令〉，《工商時報》，2022年10月22日，https://ctee.com.tw/news/global/740344.html。
[3]〈中國慘了？荷蘭日本加入美國晶片禁令行列〉，《自由時報》，2022年12月13日，https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/4152936。
[4]“Commerce Implements New Export Controls on Advanced Computing and Semiconductor Manufacturing Items to the People’s Republic of China (PRC),” Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, October 7, 2022, https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3158-2022-10-07-bis-press-release-advanced-computing-and-semiconductor-manufacturing-controls-final/file.
[5]“FAQs for Interim Final Rule - Implementation of Additional Export Controls: Certain Advanced Computing and Semiconductor Manufacturing Items; Supercomputer and Semiconductor End Use; Entity List Modification,” Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, October 28, 2022, https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/product-guidance/3181-2022-10-28-bis-faqs-advanced-computing-and-semiconductor-manufacturing-items-rule-2/file.
[6]“World’s Top Chip Equipment Suppliers Halt Business with China,” Financial Times, October 13, 2022, https://www.ft.com/content/51f9ec46-ec9e-43a1-ba64-45e0e6e6da71.
[7]係指美國限制外國企業把美國研發之技術用於軍事或國安產品，亦即基於使用美國技術或軟體製造的外國產品必須受到美國政府監管。例如2020年初，美國商務部擬修改相關規則，強制「使用美國晶片製造設備」的外國晶片廠商，必須先取得美國許可，始得供應華為晶片，以藉此擴大美國出口管制的許可權。〈外國直接產品規則〉，《自由時報》，2022年2月19日，https://ec.ltn.com.tw/article/paper/1353084。
[8]〈晶片戰白熱化 美國聯合全球重拳制陸〉，《工商時報》，2022年10月14日，https://ctee.com.tw/news/tech/734588.html。
[9]〈中芯7奈米競爭力不足，美有意擴大管制至DUV設備，恐影響陸成熟製程擴張〉，《財訊快報》，2022年8月1日，https://reurl.cc/GEx853。
[10]“Japan to Join US Effort to Tighten Chip Exports to China,” Bloomberg, December 12, 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-12-12/japan-is-said-to-join-us-effort-to-tighten-chip-exports-to-china?leadSource=uverify%20wall.
[11]“Dutch Chip Equipment Maker ASML’s CEO Questions U.S. Export Rules on China,” Reuters, December 14, 2022, https://www.reuters.com/technology/ceo-dutch-chip-equipment-maker-asml-questions-us-imposed-export-rules-china-2022-12-13/.
[12]中華人民共和國商務部，〈商務部條法司負責人就中國在世貿組織起訴美濫用出口管制措施限制芯片等產品貿易答記者問〉，2022年12月12日，http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwsjfzr/202212/20221203373159.shtml。
[13]“China Starts WTO Dispute Against U.S. Chip Export Curbs,” Reuters, December 13, 2022, https://www.reuters.com/world/china/china-launches-suit-wto-against-us-chip-export-curbs-global-times-2022-12-12/.
[14]“Exclusive: China Readying $143 Billion Package for Its Chip Firms in Face of U.S. Curbs,” Reuters, December 14, 2022, https://www.reuters.com/technology/china-plans-over-143-bln-push-boost-domestic-chips-compete-with-us-sources-2022-12-13/.
[15]〈中國半導體掀「芯風暴」大基金複雜投資關係浮上檯面〉，《中央通訊社》，2022年8月11日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202208110167.aspx。
[16]〈經長：美晶片禁令 台積影響不大〉，《經濟日報》，2022年10月19日，https://money.udn.com/money/story/12689/6696861?from=edn_next_story。