日本新版國家安全保障戰略之評析
2022.12.30
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壹、新聞重點
2022年12月16日，日本岸田文雄內閣在臨時內閣會議中通過新版《國家安全保障戰略》、《國家防衛戰略》、《防衛力整備計畫》等三份文件（以下稱「新版安保三文書」），為日本未來十年國家安全保障政策訂定基本架構。新版《國家安全保障戰略》（以下簡稱《安保戰略》）是繼2013年安倍晉三內閣制定《國家安全保障戰略》、推動安全保障體制改革之後，首次進行的十年一度大修訂。時值美中對抗升高、北韓頻繁試射飛彈、台海氣氛嚴峻，以及中共8月對台發射飛彈時，有五枚落入沖繩附近的日本專屬經濟區（Exclusive Economic Zone, EEZ）海域，新版《安保戰略》作為日本未來十年外交、安全保障等政策之最高指導方針，備受日本國內外矚目。[1]
貳、安全意涵
一、明文記載日本將擁有「反擊能力」
新版《安保戰略》最大的焦點，是明文記載日本將具備「反擊能力」。[2]這是指日本自衛隊在「專守防衛」原則下，面對敵人之飛彈攻擊時，一一迎擊有所不足，必須採取「必要最小限度之自衛處置」。新版《安保戰略》和《國家防衛戰略》都明白指出，這是指攻擊敵人飛彈發射基地等之反擊能力，目的是形成遏阻敵人攻擊意欲之抑止力，被視為日本戰後安全保障政策的一大轉換。[3]
具體的武器裝備，主要是擁有可從敵人飛彈射程外進行攻擊之「距外導彈」（standoff missile）。《防衛力整備計畫》指出，除了延長現行日本國產「12式地對艦誘導彈」射程之外，還包括量產用於島嶼防衛的高速滑翔彈、採購射程可達1,600公里的美製「戰斧」（Tomahawk）巡弋飛彈，以及開發5倍音速以上的極超音速誘導彈等。這些距外飛彈在2027年度結束前將初步部署在陸地、護衛艦、自衛隊戰機和潛艦上，並將配套發展可即時取得攻擊目標位置資訊的人工衛星和無人機、潛艦搭載之垂直型飛彈發射系統，以及增設距外飛彈火藥庫等。[4]簡言之，日本自衛隊之「反擊能力」將發展以距外飛彈為主的「距外防衛能力」。[5]
二、中共被視為日本安保「前所未有的最大戰略挑戰」
日本認為在「自由開放的印度太平洋」（Free and Open Indo-Pacific, FOIP）願景下，基於法治的國際秩序、區域和平安定之確保，對日本安全保障具有攸關生死存亡之重要性。但是，中國在不完全透明下急速且廣範圍增強其軍事力、在東海及南海以蠻力試圖單方面改變現狀、和俄羅斯強化戰略合作以挑戰國際秩序、利用不完全透明之開發金融和對中依賴而進行經濟壓迫、不放棄武統台灣且增強在台灣周邊之軍事活動等，使中國成為在確保日本及國際社會和平安全、強化法治基礎國際秩序上前所未有的最大戰略挑戰，必須以日本之綜合國力及和同盟國等之合作來對應。[6]這意謂中共之威脅已非日本單獨以軍事力可對應，也符合日本2015年國會通過的「集體自衛權」。
比起北韓之軍事動向是日本安保「比以往更重大且急迫之威脅」、俄羅斯因與中國戰略合作成為日本「安保上之強烈懸念」，中共對日本安全保障之「挑戰」，不但超越軍事層面而擴及外交、經濟等領域，還因解放軍在台灣及日本附近海域之軍事活動日益升高，讓日本寢食難安。這是日本國家安保戰略中首次將邦交國中國視為前所未有之巨大挑戰，未來十年或將逐漸發展及完備對中「反擊」之綜合防衛體制。
參、趨勢研判
一、日美安保角色或將趨於對等
戰後以來，日本和美國在日美安保體制中扮演的角色，一直是以美國為「矛」、以日本為「盾」。亦即，美國負責提供兵員與武器，日本則負責防衛及後勤補給等。但是，新版《安保戰略》自2021年2月開始廣泛討論之後，部分日本退役將領認為前述日美角色分擔將成為歷史。[7]以新版《安保戰略》為基礎，岸田首相將於2023年1月訪問美國時，提議「日美防衛合作指針」之調整。從美國拜登總統、美國駐日大使易曼紐（Rahm Emanuel）在「新版安保三文書」公布後迅速表示歡迎和讚許來看，[8]「日美防衛合作指針」之調整應會順利完成。這是繼2015年將安保合作擴及全球之後，日美兩國更為積極和緊密的軍事合作。同時，由於「新版安保三文書」構成「有效抑止力」之主軸，兩國在日美安保同盟之角色分擔將更趨於對等。
二、日本將進一步強化綜合安全保障體制
新版《安保戰略》之另一大特色，是將安全保障範圍擴大到太空、網路、電磁波等新興領域，並擴及經濟安全保障和資安等層面。岸田首相在「新版安保三文書」記者會中清楚指出，基於當前嚴峻的安保環境──軍事和非軍事∕平時和戰時之界線模糊、敵人展開混合戰、灰色地帶衝突事件經常發生等，日本必須質量並進地強化在太空、網路和電磁波等領域之能力。[9] 亦即，不只是軍事面的防衛力，日本必須運用綜合國力，全方位且滴水不漏地守護國民生命和國家安全。
因此，日本認為政府內部必須進行跨部門型之合作，除了強化海上保安廳海洋安全保障能力、太空安保的公私合作之外，還必須引進主動型網路防禦、促進經濟安全保障政策、推動安保相關技術研發、完善公共基礎設施、提升情報相關能力、強化國民保護體制和保護在外日僑、確保能源或糧食等資源等。簡言之，即是進一步強化日本綜合防衛體制。[10]
這使得我國和日本的安全保障合作不限於軍事交流，可多元及多層次地展開。建議我政府聯合民間產業和學術界，從科技、經濟、能源、糧食等多種安全保障角度，強化和日本政府及民間之合作，鞏固我國安全保障之國際網絡。
[1]〈安全保障関連3文書 政府が閣議決定 「反撃能力」の保有を明記〉，《NHK》，2022年12月16日，https://www3.nhk.or.jp/news/html/20221216/k10013925261000.html；〈安全保障関連3文書 政府が閣議決定 国内外の反応は〉，《NHK》，2022年12月16日，https://www3.nhk.or.jp/news/html/20221216/k10013925791000.html。
[2]自民黨內最初討論時稱為「對敵基地攻擊能力」，意指直接破壞敵方彈道飛彈發射基地等基地之能力，但是其後日本輿論聚焦於「攻擊」用語及「敵基地」意涵，故改為「反擊能力」。
[3]〈日本の安全保障の大転換 “安全保障3文書”閣議決定〉，《NHK》，2022年12月16日，https://www3.nhk.or.jp/news/html/20221216/k10013925081000.html。
[4]同前註；〈政府、反撃能力の保有を決定 防衛3文書を改定〉，《Reuters》，2022年12月16日，https://jp.reuters.com/article/japan-government-idJPKBN2T00KO；〈迫られる発射ボタン押す決断 トマホーク「矛」に集団的自衛権行使―日米同盟と反撃能力〉，《JIJI.COM》，2022年12月18日，https://www.jiji.com/jc/article?k=2022121700307&g=pol。
[5]具體而言，「反擊能力」除了長射程彈道飛彈「距外攻擊」之外，還包括判斷周邊狀況之「情報收集」系統、設定目標之「識別」系統、實際的「發射」系統，以及卻認識是否命中目標之「評估」系統，見〈《日本は「盾」、米国は「矛」という時代は終わった》自衛隊元最高幹部が問う「専守防衛」の見直し〉，《文春オンライン》，2022年3月19日，https://bunshun.jp/articles/-/52701。
[6]国家安全保障局，〈国家安全戦略（概要）〉，《內閣官房》，2022年12月，頁4，https://www.cas.go.jp/jp/siryou/221216anzenhoshou/hosyousennryaku_gaiyou.pdf。
[7]同註5。
[8]〈安全保障関連3文書 政府が閣議決定 国内外の反応は〉，《NHK》，2022年12月16日，https://www3.nhk.or.jp/news/html/20221216/k10013925791000.html；〈民主主義防衛へ「新時代」 安保3文書、抑止の根幹―米大使〉，《JIJI.COM》，2022年12月16日，https://www.jiji.com/jc/article?k=2022121601059&g=int。
[9]〈反撃能力の保有「相手に攻撃を思いとどまらせる抑止力となる」岸田首相会見12月16日（全文2）〉，《Yahoo!ニュース》，2022年12月16日，https://reurl.cc/deARWg。
[10]同前註；同註4，頁7。