歐盟發展民事手段強化危機管理能力
2022.12.30
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壹、新聞重點
2022年10月以來，俄羅斯持續轟炸烏克蘭之能源基礎設施與民宅，造成後者面臨入冬以後缺乏足夠暖氣之危機。12月11日，媒體報導歐盟執委會移民與內政事務專員（commissioner for migration and home affairs）約翰森（Ylva Johansson）提出警告，稱俄羅斯試圖透過創造「難民危機」施壓歐盟，歐盟需準備迎接新一波的難民。此一警示呼應俄烏戰爭爆發以來，歐洲國家對俄國將移民作為「混合威脅」（hybrid threats）手段的疑慮。12月12日，歐盟外交部長理事會（Foreign Affairs Council）召開會議，議程之一即是俄國對民眾的系統性攻擊並將冬天作為對烏克蘭與歐盟的武器。該次會議的另一項重要成果，則是通過決議，重申歐盟強化《民事共同安全與防衛政策協定》（Civilian Common Security and Defense Policy Compact）的決心。[1]
歐盟對內部安全（internal security）或「民事安全」（civilian security）的重視，一方面反映其自我定位，另一方面也著眼於面對混合威脅的挑戰，重要策略之一是強化執法單位的能力與公民社會對這些機構的信任。培養與善用這些部門的人才，使之成為國家安全的資產，是台灣可參考之處。
貳、安全意涵
一、歐盟共同安全與防衛政策日漸重視民事任務與行動
共同安全與防衛政策（Common Security and Defense Policy, CSDP）是歐盟整合的一環。由於歐盟及其成員國在軍事安全方面多仰賴北約，它們在安全與防衛事務的統合乃著重於危機管理；鑒於歐盟成員國多為成熟的民主國家，其危機管理的對象往往是第三方國家（如歐盟的東部鄰國、中東與非洲國家）。透過CSDP的任務與行動協助這些脆弱的國家，不僅有助於維繫歐洲安全，亦能使歐盟將安全政策與外交和發展援助政策結合，進一步發揮影響力。CSDP的規範見諸於《歐盟條約》第42-46條，其中第42（1）條稱CSDP提供歐盟藉由民事與軍事資產發展行動能力；歐盟可使用這些資產，在歐盟以外的地區執行維持和平、衝突預防與強化國際安全的任務。CSDP因此有軍事與民事之分。自2003年以來，歐盟共計執行37個海外的CSDP任務與行動，迄2022年底仍在運作者則有20項，其中軍事任務有8項，民事有12項。[2]
歐盟對民事CSDP的重視，體現於三份關鍵文件。首先，歐盟於2016年6月28日公布《歐盟全球戰略》（European Union Global Strategy, EUSG）。該文件的核心訴求是歐盟需能更快速的回應外部衝突，而為達此一目標，歐盟須強化自身與夥伴國家的能力，CSDP則是重要的政策工具。惟儘管歐盟宣稱民事任務為CSDP的招牌，《歐盟全球戰略》的重心仍是安全與防衛政策的軍事層面。其次，歐盟成員國於2018年11月決議通過《民事共同安全與防衛政策協定》，為民事CSDP設立10項戰略指引與22項政治承諾，也縮減對軍事與民事任務重視程度不一的差距。該文件稱民事任務旨在強化發生危機的地區之法治、公共行政以及警察與安全部門的改革，也是歐盟以非軍事手段應對非常規移民、混合威脅、恐怖主義與極端主義之一環。藉此，歐盟拓展了民事CSDP的適用範疇。其後，歐盟每年舉行年度檢討會議，並預計於2023年夏天通過新版的協定。最後，歐盟於2022年3月通過《戰略指南》（Strategic Compass），界定歐盟對變動中的全球地緣政治之立場。其肯定並強化《民事共同安全與防衛政策協定》的主張，如重申將於2023年實現在複雜的環境中，於30天內調派200名專家執行民事CSDP任務的承諾，也宣示將使相關任務與行動更健全、彈性與快速，並與其他的軍事規劃相整合。[3]
二、民事CSDP任務與行動協助國家韌性的建構
CSDP任務屬歐盟成員國（而非歐盟機構如執委會）的職權，亦即由成員國於部長理事會（Council of the EU）共同決定某一項任務與行動的授權，由負責歐盟共同安全與外交政策（Common Foreign and Security Policy, CFSP）與共同安全與防衛政策的政治與安全委員會（Political and Security Coommittee）負責戰略指引，成員國提供任務所需的能力。民事CSDP的任務與行動大致可分為「諮詢」（advisory）、「能力建構」（capacity-building）、「監督」（monitoring）與「執行法治」（rule of law）等。鑒於這些事務依靠非軍事的各類專家執行，其來源、組成與所獲資源乃成為成敗關鍵。2018年的《民事共同安全與防衛政策協定》要求在2023年前實現70%的執行人員由成員國調派（secondments），30%來自契約委任。成員國亦承諾提升專家組成在性別上的平等。[4]
以歐盟在烏克蘭執行的「歐盟諮詢任務：烏克蘭」（EU Advisory Mission Ukraine, EUAM Ukraine）為例。該任務自2014年12月啟動，原因是2013年時任烏克蘭總統亞努科維奇（Viktor Yanukovich）拒絕與歐盟簽署《聯繫協定》（Association Agreement），引發大規模的抗議，最終迫使亞努科維奇避走俄國。此一情勢大幅侵蝕烏國民眾對政府與安全部門的信任，烏國政府乃向歐盟尋求改革執法部門與法治機構，並重建民眾信任的協助。EUAM Ukraine的行動因此由三個支柱構成。首先是提供改革民事安全部門的戰略諮詢，特別是發展民事安全戰略；其次是透過提供實務建議、訓練與其他計畫，協助改革的落實；第三則是促成烏克蘭與國際社會在相關領域的合作與協調。在此之下，其五項要務為「改革國家安全機構」、「打擊組織與跨境犯罪」、「強化刑事司法正義」、「促進社區安全與警察管理」，以及「數位轉型與創新」。歐盟每年部署約100餘名的調任專家與近50名的契約委任專家和當地的警政、情報與司法機構合作。[5]
俄烏戰爭爆發後，EUAM Ukraine一度撤出在烏國境內的專家，並轉至摩爾多瓦（Moldova）提供間接協助。惟自5月起又回到基輔運作，歐盟並將任務調整為「協助難民流動的管理」、「人道救援物資的傳輸」，以及「國際犯罪的調查與起訴」等。鑒於戰爭導致大量烏國民眾在境內流離失所與跨境移動，他們和在地社區及執法單位的溝通，是維持當地秩序並避免假訊息流竄的重要因素。EUAM Ukraine的代理行動主任即稱，「戰爭使公民社會與執法部門間的對話更形重要；我們必須要有對抗混合戰與腐敗威脅的工具」。[6]
參、趨勢研判
一、歐盟藉民事CSDP任務與行動延伸影響力
相較於軍事任務的影響與所需資源，民事任務與行動的重要性相對較低。然而後者卻是歐盟介入相對陌生的地區之利器，因為它們有利於第三國維繫其安全甚至提升能力，易受第三國的歡迎。位於南高加索地區的亞美尼亞（Armenia）與亞塞拜然（Azerbaijan）因領土爭議於2020年7月及2022年9月爆發武裝衝突。經兩國領導人、法國與歐盟的四方協議後，歐盟於2022年10月20起至12月19日止，由鄰近的「歐盟喬治亞監督任務」（European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia）調派40名民事專家，在兩國受國際承認的邊界之亞美尼亞側執行監督任務。這些專家主要負責監督停火協議的落實、促成雙方發展信心建立措施（confidence-building measures），並支援歐盟針對兩國的邊界委員會之運作。這些專家的報告亦將成為歐盟規劃與準備一個民事CSDP任務的依據。[7]
另一方面，CSDP亦有利於歐盟。一份智庫報告即指出，相較於歐盟成員國因貪腐的疑慮而不願和烏克蘭的情報機構合作，美國與英國則持務實的立場。這導致這兩國在俄烏戰爭期間可自烏方獲得更多的情報，例如烏軍取得的俄國指管、防空與電戰系統資訊。EUMM Ukraine雖授權相關人員協助烏國文職情報機構的改革，但這排除與烏國的軍事和外交情報單位的往來。該報告乃據此（與其他理由），主張歐盟需與烏克蘭，甚至摩爾多瓦與喬治亞兩國，簽訂安全協定。[8] 基於雙方互利的考量，歐盟可能持續發展民事CSDP的行動與任務，擴大在其他地區的影響力。
二、實踐層次的障礙決定歐盟民事CSDP任務的成效
依前述討論，在政治上，民事CSDP任務與行動的發展對第三國與歐盟皆有利。然而若干實踐層次的困難，恐將影響相關任務與行動的成效。首先是「回應能力」（responsiveness）仍有不足。民事CSDP任務與行動仰賴專家的調派與委任，然而成員國在調派諸如警政、司法與情報專家時，往往面臨語言、工作負擔與人才訓練等問題；專家如無法持續在當地作業而需頻繁輪調或更迭，也不易建立與當地社會的信任關係；即便有正確的專家人選，他們的作業亦需要充分的行政與後勤支持。其次是「能見度」（visibility）問題。CSDP的成立與授權由成員國決定，相關任務與行動的成果能否有效與各國決策機關和公眾溝通，是CSDP獲得支持與延續的關鍵。第三則是對變遷的安全環境之調適。隨著歐盟擴大民事的CSDP任務與行動之授權範圍，例如對跨國犯罪、混合威脅、非常規的移民等問題之應處，歐盟一方面需要更多領域的專家，另一方面在協助第三國的能力建構上，也需要更多的投入。第四則是成效與影響力的評估。相較於軍事任務往往有明確的目標，民事的任務與行動較難界定與評估績效，歐盟相關機構因此需要發展各類指標作為評判的依據。[9]這些課題雖屬執行層面，但其累積的效果，將影響民事CSDP受到的支持。
[1]Amy Kazmin, Sam Fleming and Raphael Minder, “Migration Fatigue: Europe Braces for New Influx of Ukrainians,” Financial Times, December 11, 2022, https://tinyurl.com/hymspfzu; Ivana Stradner and Iulia Sabina-Joja, “Russia Created a Refugee Crisis, and Now Putin Is Weaponizing It,” American Enterprise Institute, July 28, 2022, https://tinyurl.com/5n7dhx63; Daniel Kochis, “Russia’s Weaponization of Migrants Hasn’t Gone Away,” Heritage Foundation, November 18, 2022, https://tinyurl.com/2hkbr4t; “Council Approves Conclusions Calling for A Renewed Impetus towards the Civilian Common Security and Defence Policy,” European Council, December 12, 2022, https://tinyurl.com/2p88ppfz.
[2]“Missions and Operations,” European External Action Service (EEAS), August 6, 2021, https://tinyurl.com/dmkn4rrv. 該網頁頁首的說明與其下的清單不符，以清單為準。
[3]“Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy,” European Union, 2016, https://tinyurl.com/3v6j5jc3; “Conclusions of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, on the establishment of a Civilian CSDP Compact,” Council of the European Union, 14305/18, November 19, 2018, https://tinyurl.com/2p88vyr8; “A Strategic Compass for Security and Defence,” European Council, March 21, 2022, https://tinyurl.com/bdefwpbn.
[4]Timo Smit, “Delivering the Compact: Towards a More Capable and Gender-Balanced EU Civilian CSDP,” SIPRI Research Policy Paper, November 2022, https://tinyurl.com/bdvsvdkm.
[5]“EUAM Ukraine,” European External Action Service (EEAS), n.d., https://www.euam-ukraine.eu/; Timo Smit, “Delivering the Compact,” p. 13.
[6]Timo Smit, “Delivering the Compact,” pp. 12-13; “Trust between the Police and Local Communities – EUAM Starts Community Safety Dialogue in Chernivtsi Region,” European External Action Service (EEAS), September 22, 2022, https://tinyurl.com/sxnry6dd.
[7]“Armenia: EU Monitoring Capacity Completes Its Mandate, New Planning Team Launched,” Council of the European Union, December 19, 2022, https://tinyurl.com/3wzzxduw.
[8]Gustav Gressel, “In Europe’s defence: Why the EU Needs A Security Compact with Ukraine,” European Council on Foreign Relations, September 30, 2022, https://tinyurl.com/38udaems.
[9]Kate Fearon and Sophie Picavet, “Challenges for Civilian CSDP Missions,” in Jochen Rehrl, ed., Handbook on CSDP: The Common Security and Defence Policy of the European Union (Vienna: Ministry of Defence, 2017).