中共如何「構建新安全格局」？以《對外關係法》為例
2023.07.27
瀏覽數
4935
壹、新聞重點
中共於「二十大」政治報告首度提出「新安全格局」，這是繼習近平提出「總體國家安全觀」之後的另一個國安新論述。今年召開的二十屆中央國家安全委員會（以下簡稱國安委）第一次會議上 （2023 年 5 月 30 日），亦延續「二十大」政治報告「以新安全格局保障新發展格局」的方向，規劃相關國安工作部署。然而，中共又將如何建構「新安全格局」呢？在說明此問題之前，下文首先將闡述「新安全格局」的內涵，其次則以近日通過的《中華人民共和國對外關係法》（2023 年 6 月 28 日通過，以下簡稱《對外關係法》）為例，[1]說明未來中共建構「新安全格局」在實務上可能著重的要點。
貳、安全意涵
一、「新安全格局」為中共近年應對美中困局後所形成的產物
從習近平提出「總體國家安全觀」（2014 年 4 月）後，局勢急轉直下，中共目前自認為所面臨到的國安威脅已不可同日而語，全黨 「要堅持底線思維和極限思維，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的 重大考驗」。當中國準備邁向另一個新發展階段之際，卻遭逢美中對 峙，外部情勢驟變，高質量發展的目標因科技圍堵而首當其衝。顯 然，中共目前所處的時空環境已經與 2014 年提出「總體國家安全觀」時截然不同，進而觸發中共調整維護國家安全的考量與作法。誠如陳一新（國家安全部部長）所稱，「新安全格局」又進一步「拓展和昇華中共對於新時代國家安全工作的規律性認識」。[2]
「新安全格局」雖未否定「總體國家安全觀」的內涵，[3]但相較 於「總體國家安全觀」，中共卻視「新安全格局」為完成「強國復興 大業的長遠戰略謀劃」——不僅可以解決大國在發展過程中共同會 面對到的安全議題；亦可處理阻礙中國往下一個階段邁進時「特殊」的安全問題。[4]換言之，中共建立「新安全格局」的目的正是為了在 內、外部營造有利於經濟社會發展的安全環境，保障可以「安全發 展」，使中國可以「無後顧之憂」地完成國家下一階段的發展目標。[5]
二、「新安全格局」反映中共「緩稱王、築高牆、廣積糧」的戰略
近年美中僵局，供應鏈受到威脅的風險大增，西方世界均認知 到國安與效率同等重要的現實。過去仰賴全球化分工或已對關鍵產業不再適用。西方各國為了打造安全供應鏈，而形成特定產業的技術、資金、人力資源開始逐步撤離中國的趨勢。在這個趨勢之下， 中共也意識到國際社會為了避險而選擇安全與效率並重的戰略。當中國的主要貿易夥伴不再為了效率犧牲安全時，中共又該如何因應呢？
因此，中共「二十大」正式宣布，日後中國必須走上統籌發展與安全的道路，以回應西方世界為了避險而對中國所造成的衝擊， 「新安全格局」則揭露中共將如何落實統籌發展與安全的作法。本文認為，從「新安全格局」的規劃當中，則進一步反映中共打算以 「緩稱王、築高牆、廣積糧」的戰略滿足發展與安全的需求，其重點如下所述。
第一，「緩稱王」：「緩稱王」的邏輯在於，縮小對外「鬥爭」的範圍，突出「友中」並穩定的國際環境對中國主權「完整性」與發展利益的重要性。日後在不影響中共核心利益——中共領導、社會主義制度、中國特色社會主義道路的前提之下，[6]中國對外布局應採取順勢而為的姿態，並在決策過程中增加合作、交好強國與鄰國、擴大盟友等策略的權重。[7]在經濟、科技、軍事實力無法全面取代霸權之際，以退為進打造一個認同中國國家主權「完整性」與發展利益的國際環境之於中國日後的崛起之路也同樣重要。
第二，「築高牆」：「築高牆」目的在於強化國家韌性，挺過極端 狀況。中共借鏡新冠肺炎疫情與俄烏戰爭的經驗，盡可能納入可影 響國家安全的「新主體」，擴大對這些「新主體」的掌控程度。例如： 資訊流動（包含網路數據、商業資訊、沿海潮汐與地形情資等）、金 融系統穩定性、能源與糧食的自給率、網路數據安全、衛星系統的 自主性。
第三，「廣積糧」：在中國的國家實力尚未與西方國家並列之際， 中共深知不管在資金、人才、技術等方面仍須外部輸入。因此，中共並未阻斷對外開放交流的路線，而是以有利於「高質量發展」為標準挑選對外開放的範圍與合作對象，確保可平穩地輸入技術、人才、供應鏈、糧食與能源，以厚植自身實力。
參、趨勢研判
一、《對外關係法》揭示中共視法律為建構「新安全格局」的手段
就中共而言，「新安全格局」屬國家安全理論的一部分，[8]但不 可能空有理論卻無實際作為。國內法體系將是中共架構、規範「新安全格局」的基礎。長期以來，因中共凌駕於司法體系之故，中國司法系統的自主性、專業性多受質疑，但這並不妨礙中共視法律為政策工具箱裡的一部分。中共近年為了因應美國司法體系的「長臂管轄」衝擊中國國家主權、安全與發展利益，也加緊打造自身「涉外法治體系」的腳步，[9]如通過《中華人民共和國反外國制裁法》、 《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》、《不可靠實體清單規定》等法律賦予官僚體系「依法」反制的權限。
如今再通過《對外關係法》，則替中國如何透過經營對外關係維護國家安全設下原則性框架，並替其他涉外法律提供授權和指引。顯示中共自認為當面對外部嚴峻挑戰，為了建構「新安全格局」維護中國的主權、安全與發展利益，需善用法律武器。法律體系除了解決官僚授權的問題之外，也有助於各部門對維護國家安全有一個行動準則，可提升各部門的協調性。若照此政策方向，中共日後應會持續推出一系列相關涉外立法，不斷豐富和完善對外鬥爭法律的「工具箱」。[10]
二、《對外關係法》反映中共將採軟硬兼施的手段實踐「新安全格局」
從「新安全格局」的內涵可知，中共已認知到，為了國家安全 的多面性，一味採取強硬的姿態並無助於統籌發展與安全。《對外關 係法》一如王毅（中央外事工作委員會辦公室主任）所稱，「統籌把 握各項規定之間的關係，堅持鼓勵、支持、保護性規定同抵制、反 制性規定並重」。[11]《對外關係法》不只有強調和平、開放交流、各 國合作、對外援助等面向；也有捍衛自身尊嚴，如堅持「中國式」 人權發展的作法；更有反制與限制危害中國國家主權、安全與發展 利益的作法。因此，本文認為，蘇共的歷史殷鑑不遠，中共將採取 軟硬兼施的手法，「堅持以國家核心利益為底線維護國家主權、安全、發展利益」。[12]一方面在可以妥協的議題上讓步，增加經濟發展上的 好處；另一方面若觸及挑戰中共政權、社會主義制度與中國特色社 會主義道路的面向上，將採取強硬的回擊。
[1]〈中華人民共和國對外關係法（2023 年 6 月 28 日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過）〉，《人民網》，2023 年 6 月 29 日，http://cpc.people.com.cn/n1/2023/0629/c64094- 40023665.html。
[2]陳一新，〈深入學習貫徹黨的二十大精神 加快構建新安全格局〉，《求是網》，2023 年 4 月 15 日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2023-04/15/c_1129525153.htm。
[3]中共藉「總體國家安全觀」一方面承認國安威脅已不單純只來自內部或外部壓力，而是內外部壓力相互交織、連動；另一方面，國安工作所需要關注的範圍也不止於傳統上的軍事威脅， 非傳統安全、發展與安全的協同性、國民安全也同樣需要關注。〈習近平：堅持總體國家安全 觀 走 中 國 特 色 國 家 安 全 道 路 〉，《 新 華 網 》， 2014 年 4 月 15 日， http://www.xinhuanet.com//politics/2014-04/15/c_1110253910.htm。
[4]陳一新，〈深入學習貫徹黨的二十大精神 加快構建新安全格局〉，《求是網》，2023 年 4 月 15 日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2023-04/15/c_1129525153.htm。
[5]總體國家安全觀研究中心，〈以新安全格局保障新發展格局（認真學習宣傳貫徹黨的二十大精神）〉，《人民網》，2023 年 6 月 16 日，http://hb.people.com.cn/BIG5/n2/2023/0616/c194063- 40458871.html。
[6]習近平視中共領導權、社會主義制度與中國特色的社會主義視作中國的核心利益，在此核心利益之後才是中國的國家主權、安全與發展利益。此觀點引自：吳國光，〈國事光析：再論中共 外 交 戰 狼 撒 野 的 內 在 邏 輯 〉，《 美 國 之 音 》， 2023 年 5 月 9 日， https://www.voachinese.com/a/wu-guoguang-china-wolf-warrior-diplomat-part-2- 20230508/7084616.html。
[7]賈慶國，〈對國家安全特點與治理原則的思考〉，《國際安全研究》（北京），2022 年第 1 期，頁 21-25。
[8]據陳一新的說法，「構建新安全格局，進一步拓展和昇華了對新時代國家安全工作的規律性認識，進一步豐富和發展瞭馬克思主義國家安全理論」。陳一新，〈深入學習貫徹黨的二十大精 神 加 快 構 建 新 安 全 格 局 〉，《 求 是 網 》， 2023 年 4 月 15 日 ， http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2023-04/15/c_1129525153.htm。
[9]〈全國人大常委會法工委負責人就對外關係法答記者問〉，《新華網》，2023 年 6 月 30 日， http://www.news.cn/politics/2023-06/30/c_1129724836.htm。
[10]王毅，〈貫徹對外關係法，為新時代中國特色大國外交提供堅強法治保障〉，《人民網》，2023 年 6 月 29 日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2023/0629/c64094-40023601.html。
[11]王毅，〈貫徹對外關係法，為新時代中國特色大國外交提供堅強法治保障〉，《人民網》，2023 年 6 月 29 日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2023/0629/c64094-40023601.html。
[12]〈習近平主持召開中央外事工作委員會第一次會議〉，《新華網》，2018 年 5 月 15 日， http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2018/0515/c64094-29992327.html。