2018年美國與北約防衛預算支出問題評析
2018.07.20
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壹、新聞重點
2018年7月11-12日，美國總統川普前往比利時布魯塞爾參加北大西洋公約組織（NATO，簡稱北約）領袖峰會。出訪前川普公開指出，2017年美國國內生產毛額（GDP）占北約所有會員國GDP總量的51.1%，但卻負擔高達7成的北約防衛預算，對美國納稅人不公平。11日，川普要求各國提高國防支出至GDP的4%；同日，北約各國發表聯合宣言（Brussels Summit Declaration），重申所有國家一致同意2024年各國提高國防預算支出至GDP的2%。隨後川普又稱，北約成員國應立即達到GDP 2%的目標，並朝4%的目標前進；北約為此在12日上午召開緊急會議。會後川普暗示各國承諾提高國防預算，但未透露細節。
貳、安全意涵
一、北約各國國防預算編列確實朝GDP 2%緩步提升
2006年北約會員國國防部長會議達成共識，各國應支付佔GDP至少2%的國防經費。其後因金融危機來襲，許多國家刪減國防預算。到2014年，英國威爾斯北約峰會明文要求所有國家在10年內（2024年底前）將國防支出增加到佔GDP 2%的目標。2015年（北約總防衛預算8950.59億美元，包含美國國防預算）起，北約各國國防預算已緩步回升，2016年為9116.58億，2017年達9857億美元，2018年成長1.8%，超過1兆美元，明年也將持續增加。川普上任後連番呼籲北約各國承擔更多經費，使這個趨勢更為明顯。[1] 例如，2018年北約防衛預算就比前一年增長超過410億美元；北約秘書長史托騰柏格（Jens Stoltenberg）也指出，從現在到2024年，北約各國（除美國外）將可增列國防預算達2,660億美元。雖然2017年只有美國、希臘、英國、愛沙尼亞、波蘭5個成員國達到國防支出佔GDP 2%的目標，但2018年將有8個國家達到GDP 2％的標準，大部分成員國國防預算可望在2024年前達標。
二、僅以GDP 2%衡量各國貢獻有失偏頗
斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）負責武器和國防預算研究的Nan Tian 博士指出，在北約現有體制下，國防預算占本國GDP 2%不是一個務實的指標，因為年度國防開支不同等於軍事能力的提升或支持北約軍事行動。例如，希臘每年的國防開支經常僅次於美國和英國，但大部分經費是用來支付退休人員和現役人員的薪水。因此，更重要的應是看各國在國防領域的實際投入及利用率。許多專家也指出，不能只看國防預算百分比，也要注意到各國對北約集體安全不同面向的貢獻。例如義大利（2017年國防預算只占GDP1.1%）負責營運各國駐軍在阿富汗的總部，還訓練伊拉克警力；愛沙尼亞雖未提供很多軍隊或裝備，但專精於網路戰。
國際戰略研究院（IISS）資深研究員道格拉斯·巴里（Douglas Barrie）的研究則指出，與其強制提高各國的國防預算占比，更應該關注北約的防衛預算缺口（指成員國承諾投入的資金與實際支出資金的差距，2015財政年度北約防衛預算缺口高達1,000億美元），也就是更應該關注北約資金的流向和用途。北約秘書長史托騰柏格7月11日在記者會上指出，各國同意在國防預算、軍事實力建設和對北約行動貢獻三方面做出努力，應是較為平衡的作法。
參、趨勢研判
一、川普強勢的作風可能深化美國與北約其它國家分歧
此次峰會北約各國在美國壓力下選擇了妥協，但川普咄咄逼人的態度也引發歐洲各國不滿，導致雙方裂痕加深。2017年，川普在北約峰會批評國防預算分攤問題後，德國總理梅克爾抨擊美國只重視自身利益，呼籲歐洲減少對美國的依賴。2018年北約峰會，川普又批評梅克爾願意支持興建自波羅的海新管道進口俄羅斯天然氣，卻不願增加對北約國防預算，再度引發梅克爾反擊。此外，雖然北約各國已在增加國防預算，但仍不及美國國防預算成長速度（2019年美國國防預算達7160億美元，較2018年的6391億美元成長12%），可預期美國與北約其它國家國防預算支出差距將持續擴大，雙方分歧恐將日益深化。
二、美俄關係或成北約凝聚向心的關鍵
集體安全需要共同的威脅或敵人。冷戰時期，北約防衛開支主要用於對付蘇聯。冷戰後，因為威脅減少，各國多半不願在國防預算上多投入。雖有恐怖主義威脅及北約東擴議題，但不少國家對於這些行動的支持並不熱衷。惟2014年克里米亞危機以來，北約靠著對抗俄羅斯，找到新的團結目的。為了加大對俄羅斯的圍堵力度，北約用在鞏固東擴防線的經費明顯上升；近年來北約軍演也集中在俄羅斯周邊，不但橫跨波羅的海，還進入黑海海域。不過，從川普與普丁會後發言來看，不排除未來川普可能以凍結波羅的海軍演或撤回駐波蘭美軍對俄釋出善意。如此一來，將動搖北約集體防衛的凝聚力，後續發展值予密注。
[1]川普在競選時就多次批評北約防衛預算支出與分攤問題。2017年首次國會演說中也提及，北約各國需付應付的費用。2017年5月首次參與NATO峰會時，也指責成員國沒有履行支付北約防衛預算的責任。2017年12月《美國國家安全戰略》再度提出NATO成員國若承擔更多責任與公平負擔，NATO將會更強大，期待歐洲盟友能在2024年達成增加國防支出到GDP的2%。