生態文明融入中共政治建設之簡析
2018.07.20
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壹、新聞重點
2018年7月3日中國國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計畫》，確立大氣污染防治工作的總體思路、基本目標、主要任務、時間表和路線圖；7月7日，生態文明貴陽國際論壇2018年年會在貴州省貴陽市開幕，習近平以中國國家主席身分向論壇年會致賀信強調：「中國高度重視生態環境保護，秉持綠水青山就是金山銀山的理念，宣導人與自然和諧共生，堅持走綠色發展和可持續發展之路。」這段發言延伸自習近平2006年人大演講中「綠水青山就是金山銀山」理念，並在中共「18大」之後迅速推展並融入中共政治建設和幹部查考指標，人大也配合加強法制建設（栗戰書7月11日於人大常委會強調要貫徹落實習近平生態文明思想），從理念、考評、法制三方著手，以下簡要分析之。
貳、安全意涵
雖然早在2007年中共「17大」時已正式提出「建設生態文明」，但直到2012年習近平在「18大」正式成為中共領導人時，才將此概念提升到國家戰略層次，包含在五位一體總布局當中，[1] 並在2013年中共18屆3中全會首次提出深化生態文明制度，於中央全面深化改革領導小組下設第一個專項小組—經濟體制和生態文明體制改革專項小組，並由習的財經左右手劉鶴為組長；2018年3月《深化黨和國家機構改革方案》中，更在國務院內重新組建生態環境部和自然資源部，作為生態文明之行政執行部門。故整體而言具有以下政策意涵。
一、習再宣示綠色發展路線並強力納入幹部考評標準
中共前總理溫家寶曾在2004年下令中國國家統計局和國家環保總局共同研擬綠色國內生產總值（綠色GDP）考核指標，計劃今後將此納入地方黨政官員政績考核體系，[2] 但後來做成的報告僅在該年公布過一次後便無疾而終，也象徵了溫任內無力推動幹部考評的改革。之後中共黨中央為證明建設生態文明的決心，2013年中共18屆3中全會通過的《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》就指出：「必須完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向」。換言之，繼溫之後，中共再次宣示中共黨政幹部考評擺脫唯GDP論，納入生態文明建設等綠色政績，可說是習任內綠色發展路線的起步。
二、融入中共政治建設以克服環境安全問題並增加執政合法性
自習成為中國領導人後，才將推動生態文明的層次提高並融入到中共治國理念當中。他的論述主要包含3方面，首先要求將生態文明建設從長遠考量，抑制黨政幹部為急於求成的心態；其次是配合中國經濟已轉向高品質發展階段，將綠色發展列為重要政治任務，以維持中高速增長；第三是健全法制規範，除相關環保法規外，特別建立生態環境損害責任終身追究制、明確生態環境損害黨政同責、開展領導幹部自然資源資產離任審計等制度，[3] 納入黨政控管建制中。習在「19大」報告中也再強調此論述，希望藉此改變中共從上到下的治國理念，從根本上解決汙染問題和相關之群體性陳抗事件，挽救過往因經濟發展而殘破的生活環境，以增加其執政合法性。
三、「綠色政績」考評指標多樣化反造成亂象
前述溫所推動的綠色GDP計算方式過於粗略也是另一失敗因素，而到習任內，於2016年12月中共中央及國務院辦公廳通過了《生態文明建設目標評價考核辦法》，第6條規定每年度評價綠色發展指標體系實施，評估各地區資源利用、環境治理、環境品質、生態保護、增長品質、綠色生活等6方面和公眾滿意程度，適用於省到直轄市之地方黨委和政府。可見綠色政績被更進一步細緻化為6指數，同時自2017年開始每年公布各省在這6方面指數排名和綜合性的綠色發展指數，作為評量地方黨政工作的依據。此辦法使中共黨政幹部必須配合更多樣性的政績目標，而在任期有限的急迫性下，反造成許多環境安全危害，例如山坡噴綠漆、強行移植大樹進城、干擾空氣檢測等亂象。
參、趨勢研判
一、難以解決企業與環保部門之共犯結構
地方政府即便受到綠色政績考評之要求，但其基本的經濟稅收任務仍然需要依賴地方上的公私有企業，因此雖仍可能會在某特定時期嚴格要求企業符合環保標準，但長遠來看，地方領導不可能為了綠色政績完全犧牲經濟政績。地方環保監管部門仍屬於地方政府的實際狀況下，對於重點企業網開一面以換取經濟利益，仍是造成共犯結構的主因。到5月為止，中紀委公布的數據顯示，2018年被通報環保損害責任的黨員幹部多達40多人，[4] 故新的考評標準之成效如何，仍有待後續觀察。
二、綠色政績亂象將持續發生
綠化生活做為考評數據指標之一，造成地方政府必須進行大範圍的植林綠化，但樹木培植需要的時間遠遠高於地方領導的任期，因此許多短期行為出現，推行初期曾出現直接在山坡噴上綠色油漆等荒唐綠化措施，近期則是發生強行將老樹強行移植入城，或者是只選擇昂貴樹種而不問是否適合當地氣候，甚至反覆更換樹種；[5]或是在監測站點周邊噴霧、加濕抑制空氣懸浮顆粒等各種亂象。只要地方領導仍有綠色政績要求，此種現象將不斷上演。
三、藉由「生態文明貴陽國際論壇」作為對外宣傳平台
自2013年起，生態文明貴陽國際論壇升級為國家級、國際性論壇並每年舉辦。習近平該年初次向論壇發送的致辭《努力走向社會主義生態文明新時代》，後來被收錄到《習近平談治國理政》選集之中，可見習對此論壇的重視，還試圖藉此論壇推銷中國綠色發展的國際形象，並希望能在美國退出各種國際建制之後，獲取全球治理的領導地位，然是否能取而代之尚屬未定。
[1]包含經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明等五項建設。
[2]「保護環境就是政績 中國要用綠色GDP考核地方官」，《人民網》，2004年3月8日，http://www.people.com.cn/BIG5/huanbao/1072/2378995.html。
[3]「以系統思維推進生態文明建設（深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想）」，《人民日報》，2018年2月9日，http://www.mofcom.gov.cn/article/zt_topic19/gztz/201802/ 20180202710927.shtml。
[4]「反腐年中觀察：2018“上半場”，打虎拍蠅有新動向」，《新華網》，2018年7月10日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.xinhuanet.com/legal/2018-07/10/c_1123101261.htm。
[5]「奢侈化、媚外化、景觀化，是森林城市還是綠色政績？」《新華網》，2018年5月28日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.xinhuanet.com/2018-05/28/c_1122895685.htm。