西日本雨災與自衛隊救災行動之簡評
2018.07.20
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壹、新聞重點
2018年7月初巴比侖（日本第7號）颱風襲擊日本西部，加上隨後而來的梅雨鋒面，帶來連日豪雨，岡山、廣島等14個府縣爆發嚴重水災，至19日中午為止已有223人死亡、13人失蹤、4581人至今仍避難在外，數十件國家級文物受損，是30年來最嚴重水患。日本政府已宣布，將認定此次水災為「極嚴重災害」，據此提升中央對地方重建的財政補助。
首相官邸於6日即設置豪雨聯絡室、8日成立緊急災害應變中心，指揮政府相關部門投入救災工作，安倍首相本人亦取消外訪行程優先救災。在自衛隊方面，共投入人員3萬1250名、艦艇27艘、飛機38架、以及支援民生之各類機材，並協助供水、供食、衛浴和物資運送。除政府部門外，亦有外縣市志工赴災區協助，甚至山口縣岩國基地之美軍及軍眷也加入志工活動。
豪雨雖已停止，其後的酷熱天候卻隨即為災區帶來健康上的挑戰。至18日為止，僅岡山、廣島兩災區，即有670餘人中暑送醫，未來災區在惡劣衛生條件下，更有爆發傳染疾病的風險，使災情雪上加霜。
貳、安全意涵
一、極端氣候突顯現行防災與警報系統之不足
如311地震所示，超過想定程度的天災實難因應，此次西日本雨災亦屬此類事例。據分析，通常颱風過後降雨會減少，但此次卻因鋒面滯留而增加。而且，降雨狂驟立即成災且正值夜晚，民眾遲於警覺致逃生不及，外界亦不及救援或馳援受阻。此外，部分未被推定會發生土石流的地點，包括不曾因雨成災的緩坡，連日豪雨竟釀成土石流災害造成傷亡，日本專家對此也難掩驚訝。
此等超越經驗或想定的「破表性」天災，暴露出現行防災與警報基準已不敷適用，平時的災防措施恐怕同樣不足，也使政府的反應備受考驗。
二、複合型安全威脅構成急迫問題
此次雨災積水難退且範圍廣大，另據日本氣象廳報導，日本西部地區超過35度的「猛暑日」將持續到七月下旬，故災區和避難中心恐有爆發傳染病之虞，不論災民或救災人員，在救災過程中或住宿避難中心期間，均有可能感染，而造成災情加上疫情之複合型災害。
對此，主管衛生醫療的厚生勞動省以及日本國立感染症研究所呼籲，在災區除須注意感冒、腹瀉、中暑等一般病症之外，也建議赴災區前施打破傷風、麻疹和日本腦炎等預防注射，以確保災民與救災人員的健康。
三、自衛隊預備部隊之救災角色日顯重要
通常，日本救災第一線是地方消防單位及海上保安廳的保安本部，如此仍無法因應時方出動自衛隊。自衛隊的人員訓練、裝備機具等救災能量，以及海內外救援經驗，確實使自衛隊的救災角色不可或缺。舊《自衛隊法》規定自衛隊的任務是「抵禦侵略」而未包含救災，經修法後，救災才被納為自衛隊的任務之一。除非事態緊急，原則上由地方首長向防衛大臣（或防衛大臣指定者）提出要求，再由防衛省命令自衛隊出動。此次雨災，最早是陸上自衛隊於6日凌晨收到京都府知事要求後，出動進行強化堤防的水防作業，其後海上與航空自衛隊亦陸續出動因應各地災情。
值得關注的是，除現役自衛官之外，日本政府於11日從民間召集300名自衛隊預備部隊「緊急應變預備自衛官」投入救災（按：日文為「即應預備自衛官」，屬民間人士有職者，每年須接受30天訓練，必要時並接受政府召集，而政府需向其雇主每月支付薪資42500日元）。此為戰後日本第3次投入預備部隊救災，前2次為2011年311地震和2016年熊本地震。這顯示日本政府在面對大規模災害時，確保充足的救災人力也是必須面對的挑戰。
參、趨勢研判
一、日本政府將提升防災基準並加強國際合作
此次災情發展快且範圍廣，在這種情形下，具備高度機動性、救災人力物力的質與量均優於民間的自衛隊，勢必須肩負起救災的前鋒角色。判斷今後日本政府除調整防災基準，並強化國民防災意識之外，也會進一步重視並完備自衛隊的救災機能，在自衛隊的國際合作方面也會更強調防災救災，此次環太平洋軍演的人道救援項目，自衛隊即與美軍共同實施。
二、日本政府將致力確保救災人力並注重救災退場時機
這次日本政府動員預備部隊，暴露出大規模救災時可能出現的人員不足問題。其背後固然有少子化及日本經濟改善導致加入自衛隊誘因降低等因素，然救災部隊「應何時換手、交給其他權責單位後續處理」的「退場時機」和「官軍民分工」問題，對於救災的具體規劃恐怕更為緊要，判斷日本政府將會針對相關法制與作業規範進行討論。
三、日本防災標準與措施將更加嚴格
天災屬於非傳統安全威脅，而非傳統安全威脅的特徵之一即為難以預期，亦因此難以防範，此次雨災的情勢惡化正是超越預期；倘若不幸災疫情結合成為複合災害，因應難度更高。今後日本政府對於相關想定，應會在科學判斷的基礎上，料敵從嚴預擬因應。對台灣而言，在「救災視同作戰」的原則下，救災已為國軍之本務，然每當颱風來襲，究竟該「科學判斷」或「料敵從嚴」，常引發爭論。鄰國日本的經驗與教訓，或值得吾人思考討論。