2018年G20高峰會後美中貿易戰走向之觀察
2018.12.07
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壹、新聞重點
美國總統川普與中國國家主席習近平於2018年12月1日，藉由在阿根廷所舉辦的G20高峰會，進行了自貿易戰開打以來的首次正式會談。美中雙方於會後同意暫不升級貿易戰，並在90天緩衝期內，就中方貿易的結構性改變展開談判。川普警告，如果期限內無法達成協議，對中國商品的懲罰性關稅將依照原訂計畫升至25%。中國亦同意從美國增加包括農業、能源、工業等產品的進口，以縮減美國對中的貿易逆差，惟購買的具體總量尚未決定。
貳、安全意涵
一、北京希望讓美方陷入不斷談判而無實質進展的困境
儘管美中雙方於G20高峰會後達成繼續談判的「共識」，各自披露的決議內容卻明顯有落差。華盛頓強調雙方同意「立即就強制技術轉讓、知識產權保護、非關稅壁壘、網路入侵和網路盜竊、服務和農業等領域的結構性改革展開談判」，[1] 北京則強調雙方僅同意，「本著相互尊重、平等互利的精神，著手解決彼此關切問題」，並未明確列出願意談判的議題。[2] 再者，北京指出在談判過程中，美方關注的「一些經貿問題」會得到解決，但也要求華盛頓需「積極解決中方關注的經貿問題」，而非承諾解決所有美方提出的爭議。
此外，當美方表明僅暫緩將懲罰性關稅提升至25%，原先的10%關稅2019年1月起仍照常執行。若90天談判期限內美方關切的議題沒有獲得改善，對中國商品的懲罰性關稅將提高至25%。北京則單方面發布雙方已決定「停止升級關稅等貿易限制措施，包括不再提高現有針對對方的關稅稅率，及不對其他商品出台新的加徵關稅措施。」[3] 此外，雖然在美方壓力下，北京改口承認有90天談判期限一事，卻在雙方對決議內容尚有明顯落差之際，表明「中方將從落實已達成共識的具體事項做起」。
中方對於會談內容迥異的解讀與避重就輕，除了習近平需要一套說詞應付國內質疑，亦暗示了北京並沒有從結構上改變其不公平貿易模式的意願，印證美國貿易代表署於G20川習會前所發布的對中國301調查報告的觀察，即「中國在技術轉移、智慧財產權、創新等方面的政策與實踐沒有根本轉變，甚至有變本加厲的跡象」。[4] 屆時北京可能用彼此認知不同為由，規避美方的指責，並將談判破裂的責任歸究於川普的不合理要求。待美方施壓升級，再提出願意解決美國關切的問題，要求重啟談判。從而使川普政府陷入不斷談判施壓，卻又沒有重大進展的困境。
二、90天緩衝期只是戰術性調整而非美方示弱
「對中貿易戰很容易贏」的論調與其說是事實，更多反映的是川普個人的談判風格。若以美日貿易爭端的歷史為例，從1950年代末到1990年代中期，兩國針對紡織、鋼鐵、彩電、汽車、電信、半導體等多項產業發生了多次貿易爭端。每次貿易分歧的解決，短則5年、長則15年。日本是二戰戰敗國且在安全上仰賴美國的核保護傘，當年美國尚需花費如此精力，才迫使日本結構性地改變其對美貿易模式。中國除了是世界第二大經濟體與美國最大的貿易夥伴，本身亦是擁有核武器的安理會常任理事國，以及挑戰美國秩序的修正主義強權。冀望短期內迫使中國在貿易議題作出結構性的改變，無異緣木求魚。
然而，此次川普同意在90天緩衝期間重啟談判，不應視為美方示弱的跡象。此次G20川習高峰會代表了華盛頓對第一階段貿易戰的總結，除了川普需要對外宣傳其政策已獲得一定成果，3個月的緩衝期也可給美方時間調整步伐，增加更多的籌碼，包括加速全球生產鏈重置，為下一波對抗作準備。
此次高峰會前後的一些安排，如鷹派的白宮貿易顧問納瓦羅（Peter Navarro）與美國貿易代表萊特海澤（Robert Lighthizer）受邀出席川習會，以及在二十世紀八十年代參與對日貿易談判，成功迫使日本接受鋼鐵與汽車出口限制及迫使日元升值的廣場協議的萊特海澤，獲指派主導後續對中國的貿易談判工作，透露出一個重要的訊息，即90天後美中雙方如果無法達成共識，川普對中國的反制力道將會加大。正如同2017年北京針對解決雙方貿易爭端所提出「百日計畫」未達預期成效，華盛頓便著手反制，並從2018年上半年開始對中國商品的關稅打擊。
參、趨勢研判
一、司法及金融制裁或成為美中相互打擊的手段
身兼中國華為副董事長及財務長的孟晚舟，於12月1日過境加拿大時，以違反對伊朗制裁禁令為由，遭加拿大司法單位逮捕。由於華為係美國發起對中國科技圍堵的主要標的之一，此次的拘留行動亦出自於美國要求，更發生在川習進行會面的當下。若加再上參與在海外執行「一帶一路」戰略的香港前民政事務局長何志平，於12月5日被紐約法院以賄賂多名非洲國家政要，違反「海外反腐敗法」（Foreign Corrupt Practices Act, FCPA）為由，裁定7項罪名成立。川普政府亦於9月20日以採購俄羅斯武器，違反了對俄制裁為由，宣布對中央軍委裝備發展部及部長李尚福進行金融制裁，禁止其在美國進行外匯交易、使用美國金融系統，並凍結在當地資產和利益。透過這些動作，華盛頓向北京傳達了一個重要訊息，即美國除了關稅戰之外，還可針對中國的政商高層進行司法與金融制裁。
與此同時，美國國務院於11月26日對美國公民發出警告，中國政府可能以司法調查等理由，禁止美國公民離境，建議赴中國旅行時須更為小心。因此，川普政府的這些打擊手段可能引發北京的反制，並讓雙方的對抗態勢升高。
二、WTO改革將成美中雙方角力場
世貿組織從美國對中國商品徵收第一輪懲罰性關稅時，便成為美中雙方攻防的焦點。華盛頓與北京除了各自向WTO投訴對方違反世貿規定，川普在2018年8月表示，倘若WTO不對中國的掠奪性貿易行為作出回應，美國有意退出該組織。川普的經濟顧問哈塞特（Kevin Hassett）甚至暗示應該將中國逐出世貿組織。
此次阿根廷G20高峰會的領袖公報內容，即反映了美中兩強的競爭與介入。如公報並未出現華盛頓希望納入，為北京所忌諱的「不公平貿易」一詞。相對地，金磚五國領袖在G20高峰會上所發表的聯合聲明，包含敦促WTO反制「貿易保護主義」等明顯針對美國的措辭，亦沒有在公報中呈現，反而承認「WTO貿易體系沒有達到目標，還有改進的空間…支持對WTO進行必要的改革，改善運作機制」，明顯反映美國的立場。[5] 中國則是將在2018年12月12日向世貿組織的上訴機構提出改革方案，以突顯北京的立場。可以預期美中雙方未來將持續在WTO的改革案上進行角力，以為己方的政策獲取更多的正當性。
三、華盛頓將加速與日、歐FTA談判以增加對中籌碼
此次G20高峰會另一個焦點即〈美墨加新貿易協定〉（USMCA）的正式簽署。由於USMCA納入排除中國的「毒藥條款」，川普政府並計劃將USMCA作為美國後續對外貿易談判的指標模式，美方刻意選在G20川習會前簽署，對中國示警的意思強烈。可以預期川普將在接下來的90天緩衝期，加速與日本及歐盟進行FTA談判，以增加對中國施壓的籌碼。倘若北京最終仍不讓步，透過連結北美、歐盟、日本，華盛頓有實力能進行堅壁清野，把中國排除在新的自由貿易體系之外，盡可能阻斷中國從西方國家的市場獲取利益的機會。
[1]“Statement from the Press Secretary Regarding the President’s Working Dinner with China,” The White House, December 1, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-regarding-presidents-working-dinner-china/
[2]〈中美就經貿問題達成共識 決定停止升級關稅等貿易限制措施〉，《新華社》，2018年12月2日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-12/02/c_1123795855.htm。
[3]ibid
[4]“USTR Updates Section 301 Investigation,” Office of the US Trade Representative, November 20, 2018 https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/november/ustr-updates-section-301
[5]“G20 Leaders' Declaration: Building Consensus for Fair and Sustainable Development,” G20 Information Centre, December 1, 2018, http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-leaders-declaration.html