中菲協議油氣開發合作之觀察
2018.12.07
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壹、新聞重點
2018年11月20日中國國家主席習近平訪問菲律賓兩天，簽署《中華人民共和國與菲律賓共和國聯合聲明》等多項雙邊合作文件，其中聯合聲明第27點指出，雙方歡迎簽署《中菲政府關於油氣開發合作諒解備忘錄》。據菲國能源部長庫西（Alfonso Cusi）透露，可能開發海域為南海禮樂灘（Reed Bank）或西菲律賓海附近。[1] 外界質疑，杜特蒂（Rodrigo Duterte）總統不斷向中國靠攏，為經濟利益出賣菲國主權。對此，菲律賓政府發言人表示，菲方握有可批准中國至專屬經濟區共同探勘和開發的權力，任何共同協議都將合憲，目前兩國尚未簽署任何協議。
貳、安全意涵
一、中國透過合作軟化與菲國南海爭議
2013年，在艾奎諾三世（Benigno Aquino III）總統任內菲律賓提出南海仲裁案，結果認定中國在南海海域之活動侵犯菲律賓主權，中國對此採「不參與、不承認、不接受」態度，中菲關係急速降溫。[2] 杜特蒂2016年上任後，積極修補與中國的關係，擱置南海爭議以及國際仲裁結果，甚至在2017年東協商業與投資高峰會上宣稱，和平談判方為對抗中國最佳方式。杜特蒂政府顯然有意藉雙邊協商與多元合作，謀取經濟利益，此亦反映菲國在經濟上對外界之需求。同時，中國運用能源合作促進雙方互信，進一步軟化菲國對其南海立場，而杜特蒂政府則盼獲取中國更多的建設與投資。
二、中國拉攏菲國可減輕與美「印太戰略」之對立
美國「印太戰略」的目的之一，是牽制中國在東海與南海行動，抗衡中國「一帶一路」規劃的國際政經影響力。菲律賓位處南海要津，同時是美國「印太戰略」與中國「一帶一路」規劃的重要節點。
菲律賓基礎建設落後，中國在2013年提出「一帶一路」倡儀後，隨即獲時任達沃市市長杜特蒂之認同；杜特蒂2016年上任後將菲國外交策略，從艾奎諾的「聯美抗中」改為「親中遠美」[3] 。對中國而言，與菲律賓合作開發油氣，可減輕與「印太戰略」之對立，亦能防止南海外的其他國家介入，鞏固中國在此區域之影響力。
參、趨勢研判
一、菲國內部反對聲浪使合作前景不樂觀
菲律賓政府或許認為，中菲油氣合作可帶來經濟利益，但中菲合作的詳細資訊並不透明，菲國國會對此「不透明」的作法感到不滿，而菲國民眾認為菲國主權遭到政府出賣，已有反對聲浪。
此外，中國近年在南海的霸權行為，已令菲律賓人不滿，據菲國民調機構「社會氣象站」（Social Weather Stations, SWS）調查，中國是菲律賓最不信任的國家，信任度呈現負分。[4] 再者，中菲油氣開發合作的利益糾葛，甚至可能引發菲國政治勢力間的競爭，亦可能使未來合作前景難以樂觀。
二、菲國或藉此吸引美、日等國家與菲合作
杜特蒂上任提出「建設、建設、再建設」基礎設施發展計畫，在執政進入第3年後，必須在基礎建設計畫拿出更多的成績。因此，杜特蒂政府同意與中國合作開發油氣，背後應有對中國加快菲國基礎建設投資的期待。
事實上，習近平訪菲返國數小時後，菲律賓內政部長即會晤日本首相輔佐官和泉洋人，希望日本協助推動菲國重大基礎建設，而日方也同意給予菲國經濟上的援助。由此看來，未來菲律賓政府或許會透過與中國的油氣開發等各項合作，在美國、日本、中國等大國之間採取搖擺外交手段，以獲取最大可能的經濟援助。
[1]〈中菲合作禮樂灘挖石油？雙方簽備忘錄確切地點未公開〉，《ETtoday新聞雲》，2018年11月21日，https://www.ettoday.net/news/20181121/1311579.htm。
[2]〈戴秉國：南海仲裁案判決「不過是一張廢紙」〉，《BBC中文網》，2016年7月6日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/china/2016/07/160706。
[3]〈菲律賓日益「棄美親中」！杜特蒂與習近平宣布「全面戰略合作關係」聯手開發南海油氣資源〉，《風傳謀》，2018年11月21日，https://www.storm.mg/article/640853。
[4]〈對中國信任度「負16分」 菲律賓民眾抗議習近平到訪〉，《自由時報》，2018年11月20日，http://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/2619048。