第25期
壹、新聞重點
中國國務院總理李克強2018年11月15日於東亞高峰會中表示,中國與東協各國就《南海行為準則》(Code of Conduct in the South China Sea, COC)磋商,2018年已形成「南海行為準則單一協商文本草案」(Single Draft of South China Sea Code of Conduct Negotiating Text, SDNT),且在11月14日中國-東協高峰會議中,各方已達成共識,同意在2019年內完成草案一讀程序,並爭取未來3年內完成COC磋商(詳附表)。[1] 11月20日中國國家主席習近平赴菲律賓訪問,中菲雙方簽署了包含油氣開發合作等29項協議及諒解備忘錄;而11月27日新任的中國駐越南特命全權大使熊波則告訴越南媒體,中國政府不希望追逐盈餘,製造與越南的貿易不平衡,將尋求改善此情況。[2]
貳、安全意涵
一、中國循雙軌思路推動COC制訂取得進展
中國外交部長王毅於2016年表示,「雙軌思路是解決南海問題最為現實、可行的辦法,即南沙有關爭議由直接當事國通過協商談判妥善解決,南海地區和平穩定由中國和東協國家攜手共同維護」。[3] 即以雙邊談判解決主權爭議,以多邊合作維持區域和平穩定,不希望南海成為國際議題。準此,中國除與南海主權爭端國家,如菲律賓,進行雙邊主權談判外,其與東協國家就COC磋商,於2018年8月2日完成SDNT,並達成2019年內完成一讀程序的共識,即為該思路之具體實踐。李克強在第21次中國-東協高峰會議表示,中國與東協已於2018年10月舉行首次海上聯合演習,中國希望演習能夠機制化。中方增強南海中南部搜救力量與海洋觀測、氣象預報、環境監測、防救災等設施,可為該區域提供更多公益服務。
二、美國力圖阻止SDNT排除域外國家條文
美國為域外國家,無法參與COC各項制定會議。SDNT第2節 (一般規定)C小節(基本承諾)爭議最多,中國提案要求,各締約國不得與域外國家從事包括水產養殖在內的海洋經濟和石油、天然氣的合作;中國和東協各國除定期舉行聯合軍演外,應建立軍事活動通報機制,且除非經各方同意,不得與域外國家舉行聯合軍演。越南則建議於南海進行聯合軍演60天前須通知各締約國。[4]
美國副總統彭斯(Mike Pence)於2018年11月16日與新加坡總理李顯龍共同宣示,「美國鼓勵東協繼續推進有意義和有約束力的COC,包括新加坡在內的區域各國須能探索和開發自己的資源,在自己的水域航行,並建立自己選擇的夥伴關係。南海不屬於任何一個國家,美國將繼續在國際法允許和有助國家利益的任何地方航行和飛行」,明確支持東協國家有探勘南海資源與選擇盟友的自由。彭斯同日於亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)企業領袖高峰會議中表示,「美國將繼續維護海洋和天空的自由、在國際法允許和國家利益要求的任何地方飛航、支持東協採取尊重所有國家權利,包括航行自由在內的有意義與約束力的COC的努力」。11月17日,彭斯並與澳洲總理莫里森(Scott Morrison)會晤,宣告「重申對航行和飛越自由的共同承諾,以及所有國家都遵守尊重主權、強大和繁榮的有章可循的秩序」。
此前,美國除強化自身軍機艦通過南海的次數與強度、推動澳英法等國進入南海實施航行自由任務、增加對越菲等國軍事援助、擴大舉辦美菲聯合演習外,亦於10月19日東協在新加坡召開的國防部長會議上,爭取到2019年與東協各國舉行聯合演習。
參、趨勢研判
一、中國爭取三年內完成COC變數仍大
中國雖在東亞高峰會議、中國-東協高峰會議中向各國示好、擴大與菲律賓經貿合作事項及尋求改善中越貿易逆差,並提出在協商一致基礎上,爭取未來3年完成COC磋商,惟11月中,據美國智庫衛星照片,仍發現中國在西沙群島浪花礁(Bombay Reef)展開新填海造島工程。11月27日,中國再遭媒體披露,北京中國科學院研究人員考慮在南海建造耗資1.6億美元,研究水下無人潛艦,並具防禦功能的海底基地。這顯示中國與東協各國磋商COC,且主張排除域外國家參與的同時,亦致力於擴大其南海勢力範圍,搶佔水下領域先機,採取兩手策略意圖明顯。惟越南外交部發言人11月14日已就前揭工程強烈抗議,並依據國際法請中國尊重越南主權。
中國與東協各國對前揭爭議條文的意見分歧仍大,且據報導,越南和俄羅斯正在密切合作,共同開展南海天然氣開發項目,以減少對中國貿易的依賴。[5] 是以,雖各方有2019年內完成COC一讀程序共識,惟變數仍多,研判將影響COC磋商進程。
二、美國仍將積極拉攏盟友共同介入南海議題
彭斯於2018年9月30日美中南海船艦迫近事件後,10月4日於哈德遜智庫演講提到中國在南海展現侵略的行為;11月16日APEC會議中,對習近平不假辭色,發言表示威權主義和侵略(Authoritarianism and aggression)在印太是沒有空間的,強調美國為太平洋國家,非域外國家,展現美國對COC制訂的關切。
美國除於11月9日美中外交安全會議中,首次向中國提出撤除部署於南海飛彈的要求外,更將致力拉攏與之立場相同國家。此前,國防部長馬提斯於10月二度訪問越南,出席東協國防部長會議與各國場邊會談。此次,彭斯把握出席各項峰會時機,與日、澳、星總理會面表達美國對COC立場與看法,並洽簽合作事宜。2018年11月30日,美國總統川普(Donald Trump)亦與日本首相安倍、印度總理莫迪(Narendra Modi)於二十國集團布宜諾斯艾利斯高峰會(2018 G20 Buenos Aires summit)場外首次三方會面,共同呼籲維護亞洲海域航行自由,並重申一個自由且開放的印太海域對全球穩定和繁榮至關重要,將深化三方合作,亦是因應近日中國南海相關行動。
附表、美中有關南海議題發言重點整理
發布日期
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檔案名稱
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重點
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2018.10.20
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第五屆東協國防部長擴大會議 (ADMM-PULS)主席聲明
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根據國際法尋求和平解決爭端,包括1982年《聯合國海洋法公約》、希望COC取得良好進展並迅速締結。
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2018.11.9
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美中外交與安全對話
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雙方承諾根據國際法支持南海和平與穩定、和平解決爭端、航行和飛越自由以及其他合法使用海洋的行為。
美國呼籲中國從南沙群島有爭議的地物中撤出導彈系統,並重申所有國家都應避免通過脅迫或恐嚇來解決爭端。美國仍然致力於在國際法允許的任何地方飛行、航行和行動。
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2018.11.9
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美國防部長馬提斯會見中國國防部長魏鳳和講話
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馬提斯強調,所有海上部隊都必須按照國際標準和規範,以安全和專業的方式開展行動。2位部長同意繼續在危機溝通和消除衝突框架方面取得進展,以減少風險。
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2018.11.14
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中國國務院總理李克強在第21次中國-東協高峰會議上的講話
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1.2018年COC磋商取得重要進展,各方共同形成了單一磋商文本草案,並一致同意在2019年內完成第一輪審讀。在協商一致基礎上,爭取未來3年完成COC磋商。
2.2018年10月,中國和東協國家在湛江舉行首次海上聯合演習,對於雙方增進互信、共同應對安全風險、維護地區穩定具有重要意義,希望演習能夠機制化。
3.中方堅定維護各國依據國際法享有的南海航行和飛越自由。域外國家應當尊重和支持中國和東協國家為維護南海和平穩定所作的努力。
4.排除外部干擾,在穩步推進準則磋商的同時,積極開展海上務實合作。中方正不斷完善南海島礁民用功能,除增強南海中南部搜救力量外,還部署了海洋觀測、氣象預報、環境監測、防災減災等設施,為本地區提供更多公益服務。
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2018.11.15
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中國-東協戰略夥伴關係2030年願景
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1.尊重和致力於:(1)南海航行與飛越自由;(2)根據包括1982年《聯合國海洋法公約》在內的公認的國際法原則,由直接相關的主權國家通過友好協商和談判,以和平方式解決其領土和管轄權爭議,不訴諸武力或以武力相威脅。
2.在協商一致基礎上爭取早日達成和通過一個實質和有效的COC。注意到2017年8月中國和東協國家外交部長通過的準則框架是朝達成有效準則邁出的重要一步。
3.歡迎中國和東協國家海軍為增進互信,成功舉行首次中國-東協海上聯合演習。
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2018.11.15
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李克強出席第13屆東亞高峰會
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1.願同各方就反恐、氣候變化、網路安全等開展合作,於明年舉辦反恐聯合演習。
2.中方致力於同東協各國推進COC磋商,今年已形成單一磋商文本草案。在中國-東協領導人會議上,各方達成共識,同意在2019年完成草案第一輪審讀,中方並提出未來3年內完成COC磋商,以使地區國家以規則維護南海和平穩定、自由貿易和航行與飛越自由。
希望域外國家尊重和支持地區國家為此所作努力。
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2018.11.16
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美國副總統彭斯2018年APEC高峰會演講
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本周創建了美國-東協智慧城市夥伴關係、美星建立新夥伴關係,加強東協的數位防禦。建立新的並更新安全夥伴關係,舉行美日印度海上演習、威權主義和侵略在印太是沒有空間的。
美國將繼續維護海洋和天空的自由,將繼續在國際法允許和國家利益要求的任何地方飛航;將繼續支持東協致力採取尊重所有國家權利,包括航行自由在內的,有意義與約束力的COC。
美國意識到各國對美中競爭的擔憂。有人擔心, 競爭會對該地區造成經濟傷害,或者南海的發展會加劇軍事緊張局勢。美國尋求在公平、互惠和尊重主權的基礎上與中國建立更好的關係。
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2018.11.16
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彭斯和新加坡總理李顯龍聯合新聞聲明
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美國鼓勵東協繼續推進有意義和有約束力的COC。包括新加坡在內的區域各國須能探索和開發自己的資源,在自己的水域航行,並建立自己選擇的夥伴關係,而這包括在南海。南海不屬於任何一個國家,美國將繼續在國際法允許和有助國家利益的任何地方航行和飛行。
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2018.11.17
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彭斯與澳洲總理莫里森會晤宣言
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重申對航行和飛越自由的共同承諾,以及所有國家都遵守尊重主權、強大和繁榮的有章可循的秩序。
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資料來源:作者整理自公開資料。
[1]〈李克強出席第13屆東亞峰會〉,《中國政府網》,2018年11月15日,http://www.gov.cn/premier/2018-11/15/content_5340845.htm;〈李克強在第21次中國-東盟領導人會議上的講話〉,《中國政府網》,2018年11月15日,http://www.gov.cn/premier/2018-11/15/content_5340502.htm。
[2]〈外交部就中菲簽署《關於油氣開發合作的諒解備忘錄》等答問〉,中華人民共和國外交部,2018年11月21日,http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/21/content_5342298.htm;“China doesn’t seek trade surplus with Vietnam, says new envoy,” VNExpress, November 27, 2018, https://e.vnexpress.net/news/business/economy/china-doesn-t-seek-trade-surplus-with-vietnam-says-new-envoy-3845452.html
[3]王毅表示,遵循「雙軌思路」,直接當事方可通過友好協商,找到彼此接受的解決爭議辦法,在此之前還可探討擱置爭議、共同開發,有效管控分歧。中國和東協則可通過合作全面有效落實COC,加快推進《南海行為準則》磋商進程,並進一步探討包括中國在內的南海各沿岸國開展合作的新途徑。〈王毅:「雙軌思路」是解決南海問題最為現實可行的辦法〉,中華人民共和國外交部,2016年4月21日,https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1357479.shtml。
[4]Carl Thayer, “A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct,” The Diplomat, August 3, 2018, https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/
[5]“Vietnam and Russia expand joint South China Sea gas projects,” Asia Nikkei, November 30, 2018, https://asia.nikkei.com/Politics/Vietnam-and-Russia-expand-joint-South-China-Sea-gas-projects