川普政府2018年12月13日公佈美國新的非洲戰略，強調將與自力更生（self-reliance）的國家建立經濟夥伴關係，為非洲與美國共同創造就業機會，以促進非洲的「繁榮、安全、穩定」。白宮國家安全顧問波頓（John R. Bolton）表示，《新非洲戰略》將重點關注三項攸關美國利益領域，其優先順序如下：第一、加強與非洲國家經貿合作，以因應中國與俄羅斯在該區域日益增強的影響力；第二、打擊極端伊斯蘭教恐怖組織與中止境內其他之武力衝突；第三、確保有效運用美國援非資金，以促進區域之和平、穩定、獨立、與繁榮。[1] 對此，中國外交部表示：「看看美方有關人士談非洲時的表態，除了談論美國自身的利益和需要之外，美方想的不是非洲，而是中國和俄羅斯。這就很有意思了。到底誰在為非洲謀福祉，誰在非洲另有所圖，公道自在人心」。中國《環球時報》則以社評〈美國新非洲戰略不該有這麼多攻擊性〉，強烈回應川普之非洲新戰略。 [2]

一、勾勒以經濟優先的美國《新非洲戰略》

此次川普政府《新非洲戰略》的特色在於，凸顯經濟為核心的戰略手段。新戰略在標舉「繁榮非洲」（Prosper Africa）願景下，透過雙邊經貿協議合作為手段，支持美國企業對非洲投資，一方面幫助非洲國家實現可持續的經濟發展，另方面有助於提升美國的就業與出口市場。美國國務院非洲事務助卿納吉（Tibor Nagy）表示，美國過去歷屆政府的非洲戰略，著重於軍事與政治面：結束戰爭、停止人道災難、與穩定非洲局勢，其後才是試圖推動其經濟發展。但川普政府之非洲戰略，則以經濟為優先，著重在非洲創造一個良好的投資環境與就業機會。[3] 國家安全顧問波頓表示，《新非洲戰略》下之「經濟倡議」（economic initiatives），美國將「有選擇性」地與有意願合作國家，建立雙邊之戰略夥伴機制，透過美國金援與外資引進，配合其國內善治（good governance）與企業透明化經營之推動，全力協助相關國家致力於獨立與持續的經濟發展。波頓聲言，在經濟改革上如能獲得成功發展，區域內國家也才能自我有所準備，進而因應恐怖主義與軍事衝突等所產生的國家安全威脅。此種經濟先行，安全隨後的戰略思維，是川普政府《新非洲戰略》最主要的特徵。

二、視中國與俄羅斯為美國在非洲之主要競爭對手

《新非洲戰略》與過去美國非洲戰略另一個最大不同之處，在於競爭對手的認定。新戰略將中國與俄羅斯列為美國在非洲最主要的競爭對手，也是最應優先處理的挑戰。其中，它又特別點名中國的「一帶一路」倡議，對區域國家與美國的威脅，因為「透過國家計劃與提供的巨額財務支援，中國利用賄賂、不透明協議、和債務戰略，來挾持非洲國家，使其受制於北京的意願以及要求」。對此，《新非洲戰略》稱之為「中國的掠奪行為」（Chinese predatory action）。以融資為例，中國目前已是非洲最大的債權國，由2000年至2017年，中國對非洲融資約1430億美金（如圖1），在2015與2018年兩次的中非合作論壇上，中國總共向非洲做出的承諾融資與援助達1200億美金，這些都還不包括私營企業的參與。中國尚未大舉錢進非洲前，在1995至2006年間，美國是金援非洲最大的國家，其援助金額約是世界其他所有國家援非金額的總和，在2016與2017年美國援非的金額則分別是83與87億美元（主要用於發展、安全、與食物上）。《新非洲戰略》指控中國，透過經貿手段在非洲進行深謀遠慮而非常全面的佈局，其最終目的在於「促成中國稱霸全球」。國務院非洲事務助理國務卿納吉表示，「反制中國的話語方式，是國務院在非洲事務上的重點領域之一」。眾議院外交事務委員會主席羅伊斯（Edward Royce）表示，美國須全面參與非洲事務，這也是國會兩黨間的長期共識，因為美國再不積極參與的話，中國與俄羅斯將填補此區域之權力空缺。 [4]

圖1、中國每年對非洲各國的貸款額（2000至2017年）

一、美國將致力制衡逐漸由中國所主導的非洲區域秩序

《非洲新戰略》是川普政府繼其印太戰略後，為因應中國崛起威脅，在美中全球博弈下所提的第二個區域地緣戰略。美國在非洲新的戰略目標，也將由過去的打擊恐怖主義與維和中止軍事衝突，轉移至優先制衡中國與俄羅斯於區域內的影響力。美國智庫傳統基金會非洲問題高級政策分析師麥瑟維（Joshua Meservey）表示：「恐怖份子不構成對美國生存的威脅，但像是中國，有朝一日可能會對美國的生存構成威脅」。[5] 值得注意的是，在地緣戰略重要性上，相較於亞太、歐洲、中南美洲、與中東地區，非洲在美國地緣戰略優先順序上，其實是不具優先性的。此次川普政府繼印太後，特別提出新的非洲戰略，主要是因為中國已逐漸在非洲建立起以中國為主導的區域秩序，此對美國在該區域的利益與影響力，已構成立即而明顯的威脅，所以美國有需要因應的迫切性。實際上在過去十多年來，中非經貿合作有著驚人進展，1999年至2009年，中非貿易年平均成長率高達28%，中國更在2009年超越美國，成為非洲最大貿易夥伴，美國已落後中國多時。對美國而言，中國在非洲正透過經貿控制，以遂行其全球霸權的佈局。《新非洲戰略》指控中國在2017年在吉布地（Djibouti）建立軍事基地，將讓中國在「非洲之角」這介於歐洲、中東、南亞的地緣戰略要地（如圖2），傾向中國，此也將對美國國家安全利益產生顯著威脅。在美中戰略全球博弈下，有鑒於中國為「修正主義強權」與「戰略競爭者」，川普政府《新非洲戰略》的提出，將在制衡中國於區域及全球的影響力中，扮演的重要角色。

圖2、吉布地之地理位置圖

二、「繁榮非洲」倡議攸關《新非洲戰略》之成敗

以經濟為優先的美國《新非洲戰略》，將掀起一場無煙硝不流血另類的美中經貿戰，只是這次的戰場將在非洲。《新非洲戰略》所提「繁榮非洲」倡議，與中國之「一帶一路」倡議，其實都是以經貿為手段，遂行其預設之國家戰略目標。對川普政府而言，《新非洲戰略》所追求的戰略目標為：（一）制衡中國在區域與全球的影響力；（二）利用非洲豐富的天然資源與商機促進美國經濟繁榮。因此，中國在非洲刻意而具侵略性的經濟手段，戕害非洲國家財經的獨立性，不僅阻礙了美國投資的機會，也削弱美國在區域內影響力，甚至干預美國的軍事行動。對美國而言，這些都是需要被糾正的。為挑戰中國在非洲擁有龐大影響力的既存事實，美國《新非洲戰略》鎖定中國「一帶一路」倡議，提出「繁榮非洲」倡議做為非洲國家的另類選擇，希望透過雙邊經貿戰略夥伴機制的建構，在《2018善用投資促進發展法》（Better Utilization of Investments Leading to Development Act of 2018, BUILD Act 2018）下引進美援與外資，以提供非洲國家與中國不同的發展途徑。不過值得特別注意的是，美國《新非洲戰略》強調將「有選擇性」地提供金援，以確保其金援的效率性與符合美國利益兩項前提。美中競逐下非洲國家與印太國家類似，將面臨選邊站的抉擇。但相較於中國不預設政治條件的經濟援助，川普政府「繁榮非洲」倡議的選擇性與金援前提，在貪腐賄賂文化根深蒂固的非洲，能否取代中國「一帶一路」倡議，將仍須進一步的觀察。