日本修正《出入國管理法》納管藍領外勞之觀察
2018.12.21
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壹、新聞重點
2018年12月8日，日本參議院通過《出入國管理法》修正案。[1] 該修正案增設兩種外國人居留日本之資格，稱為「特定技能1號」和「特定技能2號」。
「特定技能1號」資格係指14種行業，包含看護、大樓清掃、農業、漁業、飲食製造業、餐飲業、金屬材料加工、機械製造、電子電機設備、建設營造、造船海運業、汽車維修業、航空（機場地勤、飛機維修、運輸）、以及旅館業，外勞欲取得該種資格，須具備業務所需日語能力並通過該行業領域的考試，取得「特定技能1號」資格者，最多可居留日本5年，惟不可攜帶家眷。若能通過更高等級的考試，則給予「特定技能2號」居留資格，允許家人同行，且不限簽證次數。若取得「特定技能2號」資格後並持續獲准延長簽證，實際上便能永久居留日本。
該法預定2019年4月起實施。此為日本首次立法接受外籍藍領勞工，目的在緩解日本勞動力短缺的困境，預定未來5年之內，將接受最多約34萬5150名「特定技能1號」勞工，「特定技能2號」勞工之接受數量則視前者人數而定。
貳、安全意涵
一、該法突顯日本少子化問題但改善經濟安全卻有限
由於日本政府自行試算以上14種行業，5年後將共短缺145萬5000人，故前述34萬餘人之預估接納外勞員額，實際上遠不足企業所需，因此勞動力缺口勢必仍將持續存在。據估計，日本勞動人口到2030年共將短缺644萬人，倘若未來其他行業亦要求日本政府允許雇用外勞，則前述外勞接納員額，恐僅是杯水車薪。
此外，最終必須返國的「特定技能1號」勞工，滯日期間恐會傾向將所得匯回母國，而不願意在日本積極消費或投資；企業則會失去好不容易學會語言和技能之勞工，重新招聘新人又需從零開始，故資方亦蒙損失。
二、社會仍難接受之情況下引進外勞恐衝擊社會穩定
雖然日本經濟團結聯合會（經團聯）等大型企業團體之代表對該法之修正表示歡迎，但日本主要媒體之民調結果卻顯示，有為數不少的日本民眾係持反對立場。《日本經濟新聞》民調發現，47%日本民眾反對接納外勞，多於贊成的41%。《共同社》民調顯示，65.8%受訪者反對本會期通過該法，遠高於贊成之24.8%。《產經新聞》民調顯示，贊成與反對接受外籍勞工者各佔44.8%和43.8%。《朝日新聞》之民調，45%贊成接受外勞，僅稍多於反對的43%，更有64%反對本會期通過此案。 [2]
值得注意的是，前述《產經新聞》民調發現，高達7成受訪者反對該法的原因是憂慮治安惡化。換言之，外勞尚未引進，但日本民眾即已擔憂外勞在日本犯罪，而未考慮外勞在日本所得同被課稅，其所得稅率達20%，對日本經濟亦有貢獻。顯然日本社會尚未作好接納外勞的心理準備，在此情況下貿然引進以數十萬計之外籍藍領勞工，恐為日本社會與外勞之間帶來摩擦，影響社會穩定。
參、趨勢研判
一、日本對外來勞力之依賴將持續升高
安倍政府執政迄今，振興經濟一向是其最重要政策，其中解決勞動人力不足，更為重要施政目標之一。然而，日本的高齡少子化迄今未見好轉，影響勞動力之補充。
日本生育率為1.44，全球排名第209位，人口迄今已連續7年負成長；65歲以上的高齡人口達3515.2萬，佔總人口27.7%，其中75歲以上有1748.2萬人，幾佔高齡人口一半。因此，即使高齡少子化等現象能獲改善，對補充勞動力實緩不濟急。此外，美中貿易戰促使在中國之日企，把生產轉移至其他國家，日本開放藍領外勞後，返國或亦成為選項。此等趨勢均將使日本更依賴外來人力，預判引進外勞之政策，安倍政府今後將持續實施，甚至進一步擴大。
二、日本政府應會加強監督企業之外勞管理以確保政策穩定實施
戰後日本積極參與國際事務，日本已屬國際化程度較高之亞洲國家。然而，除民調反映日本民眾對接納外勞抱持不安之外，根據聯合國人權理事會的報告指出，日本社會對包含外籍勞工在內的外國人士存在歧視，而日本政府對於赴日學習技術的「技能實習生」之管理缺乏監督。
事實上，外界憂慮引進外勞，是否重蹈「技能實習生」制度之覆轍。日本1993年設立該制度，原意在培養發展中國家人才，其後卻逐漸遭企業利用為獲得廉價勞力的手段。根據日本政府厚生勞動省調查，有高達7成雇用技能實習生之企業，發生工作環境惡劣、勞動時間過長、拖欠加班費等違法情事。日媒甚至披露，越南籍技能實習生在不知情的情況下，被迫從事福島核電廠之核污染清除作業。據統計，過去8年已有174名實習生因故死亡，其中98人為中國籍、越南籍46人、印尼12人、菲律賓6人、泰國4人、緬甸3人、寮國2人。
日本政府今後若欲持續或擴大引進外勞，勢須嚴格監督企業之外勞管理，並加強對社會說明，以減少國民對相關政策的疑慮並確保其支持。此外，聯合國大會12月19日已表決通過《全球移民契約》（Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration），鼓勵合法移民，日本投下贊成票。由於前述日本「特定技能2號」資格實質上已形同移民，安倍政府的外勞政策，或可視為日本在此國際潮流之下，實質上支持開放移民之作為。
[1]《出入国管理及び難民認定法及び法務省設置法の一部を改正する法律案》，日本法務省，2018年12月8日日本國會參議院通過，12月14日公布，2019年4月1日實施，http://www.moj.go.jp/nyuukokukanri/kouhou/nyuukokukanri05_00017.html
[2]〈僅4成日本人贊成接納34萬外國勞動者〉，《日經中文網》，2018年11月26日，https://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/33227-2018-11-26-15-11-18.html；〈改正入管法「今国会にこだわるべきでなかった」が7割〉，《產經新聞》，2018年12月10日，https://www.sankei.com/politics/news/181210/plt1812100004-n1.html；〈入管法成立評価せず65%〉，《共同社》，2018年12月16日，https://this.kiji.is/446933592107549793?c=65699763097731077；〈入管法の改正「今国会、必要ない」64% 朝日世論調査〉，《朝日新聞》，2018年11月20日，https://www.asahi.com/articles/ASLCM4HPQLCMUZPS001.html