第43期
壹、新聞重點
2019年3月17日中共中央公布新修訂的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》［以下簡稱《幹部任用條例》（2019）］，並發出通知。[1]《幹部任用條例》（2019）共有12章，依序為：總則；選拔任用條件；分析研判和動議；民主推薦；考察；討論決定；任職；依法推薦、提名和民主協商；交流、迴避；免職、辭職、降職；紀律和監督；附則。
貳、安全意涵
共黨的統治需仰賴從中央到地方各級組織中大量的幹部隊伍，故「黨管幹部」是共黨政權穩固的核心。在「黨管幹部」的原則下，中共的組織路線反映在黨的黨委與組織部門識別、甄補、晉升、降調政治幹部的標準與程序，而進一步影響菁英群體的樣貌。同時，組織路線也會激勵政治菁英採取特定的施政方向，從而達到官僚體系向黨中央「看齊」的目標。
中共在《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》（1995）的基礎上，於2002年7月制定頒布《幹部任用條例》。2014年《幹部任用條例》首度修訂，近期公布的版本為該條例第二次修訂。習近平任內兩次修訂《幹部任用條例》，顯見其重視程度。關於《幹部任用條例》（2019）相較於2014年版增訂的內容如附表。本文針對習近平二度修訂《幹部任用條例》的分析如下。
一、政治標準在幹部選任中具優先性
相較於2014年首度修訂《幹部任用條例》時僅強調「突出理想信念的要求」，《幹部任用條例》（2019）進一步具體指出政治標準為優先的組織路線。《幹部任用條例》（2019）第一章「總則」第三條規定「選拔任用黨政領導幹部，必須把政治標準放在首位」。中共中央組織部說明，習近平多次強調幹部選任標準須把政治標準放在第一位，故此番修訂再次強化幹部的政治標準與政治要求。《幹部任用條例》中所指涉的「政治標準」為是否能落實「四個意識」、「四個自信」與「兩個維護」，且此次寫入《幹部任用條例》第二章「選拔任用條件」第七條第一款與第二款。「四個意識」指政治意識、大局意識、核心意識與看齊意識；「四個自信」則是道路自信、理論自信、制度自信、文化自信；「兩個維護」為「堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位」與「堅決維護黨中央權威和集中統一領導」。
2019年中共藉由修訂《幹部任用條例》將組織路線側重政治標準的政策宣示法制化，但開始論及「幹部選任以政治標準優先」的立場可回溯自2017年10月18日中共十九大政治報告。十九大政治報告宣示組織路線的大方向，2017年11月16日政治局委員、中共中央組織部部長暨中央黨校校長陳希〈培養選拔幹部必須突出政治標準〉一文為該路線鋪墊。陳希重申「選拔黨的幹部，毫無疑義要突出政治標準」，也說明選任幹部時須偏重政治標準之因，以及應把握五個具體面向。習近平亦於2018年6月29日與11月26日兩度在中共中央政治局集體學習強調「選任幹部首要為政治標準」的組織路線。
相較於2014年版增訂的內容，《幹部任用條例》（2019）除了將幹部基本條件「四個意識」、「四個自信」與「兩個維護」寫入條文之外，也將政治標準「新增」為破格任用與考察幹部人選的標準。第一，關於破格任用，在第二章「選拔任用條件」第九條規定新增「政治過硬」為幹部破格提拔的條件。第二，在考察幹部人選的部分，第五章「考察」第二十四條也新增一項「違反政治紀錄和政治規矩者」不得列入考察範圍。此外，在第二十七條規定考察標準時，除原本規定須依據幹部任用條件和職務屬性外，也要求「突出政治標準，注重了解政治理論學習情況，深入考察「政治忠誠、政治定力、政治擔當、政治能力、政治自律」，且針對不同層級的考察時也一併增列要「突出把握政治方向」的考察。
二、《幹部任用條例》（2019）強化組織部門「政治把關」的權限
雖然習近平任內兩度修訂《幹部任用條例》均強調「黨組織在選拔幹部的主導地位」，但兩相對照之下，《幹部任用條例》（2019）進一步擴張組織部門的制度權力。《幹部任用條例》（2019）不僅保留《幹部任用條例》（2014）增訂第三章「動議」的精神，即「黨意」在啟動相關人事程序前便發揮影響力，達到由黨「把關定向」的目標，且進一步賦予組織部門在分析研判幹部人選上新增「了解幹部的日常情況」、「組織部門在人選決定的程序上有初步建議權與幹部資料核查權」等制度權力，以解決部分黨政單位對幹部日常了解不深、研判程序不嚴謹、研判幹部人選不到位等問題。《幹部任用條例》（2019）增修後，將促使組織部門將工作重心置於幹部選任程序的「初始階段」上。
例如《幹部任用條例》（2019）第三章「分析研判和動議」新增第十一條即賦予組織部門「了解幹部日常」的權限，並要求組織部門「把功夫下在平時，全方位、多角度、近距離了解幹部」。除此之外，第十一條與修訂後的第十三條均指出，組織部門得據此權限分析、研判領導幹部，並作為選拔任用幹部時的初步建議。新增的第十四條更要求組織部門須嚴格把關幹部人選，為此可提前核查該人選的各種資料。
三、「習核心」已成形但未超越毛、鄧黨內的地位
習近平打破鄧小平所立下的規矩。2018年3月中共十三屆全國人大一次會議上，習近平透過修憲，正式將中國國家主席一職的任期制取消，且在2017年10月中共十九大公布新任中央政治局常委時，並未安排潛在的接班人「入常」。一般普遍認為習近平上任後透過發動反腐運動打擊政敵，「習核心」已鞏固，取消任期制顯然得到黨內共識，未來習近平三度連任的機率大增。然而，為何習近平仍須大費周章透過二度修訂《幹部任用條例》，試圖藉制度設計突出政治標準為優先的幹部選任標準？其因有三。
第一，目前官僚體系向「中央看齊」的意識不足。2018年11月26日習近平於十九屆中央政治局第十次集體學習指出，「一些政治上的兩面人裝得很正，藏得很深，有很強的隱蔽性和迷惑性，但並非無跡可循。只要我們多用心多留心，多角度多方位探察，總能把他們識別出」。[2]《中國紀檢監察報》2019年1月18日撰文〈政令如山豈容「選擇」〉批判秦嶺別墅違建問題暴露地方官員「對落實黨中央政策打折扣」；「表面一套、背地一套，沒有真正落實到行動上」。第二，中共黨內「忽視政治、淡化政治、削弱政治」，黨組織不把關政治標準。部份單位把能力、年齡、學歷等資格標準置於政治標準之前，對政治上的審查考核方法不多、標準不細、要求不嚴，政治審核淪於形式，使政治思想上不正者有可趁之機。[3]第三，當中共自1984年推動「下管一級」的改革後，因每級幹部負責管理任免下一級單位領導班子，不僅深化幹部與上一級黨組織間的紐帶，也使各級得因掌握下一級單位領導班子的人事權，故出現自稱「核心」，各自為政、政出多門的現象。
參、趨勢研判
一、「又紅又專」但「以紅優先」的文官體系
毛死後，1978年12月十一屆三中全會上中共確立黨的目標從階級鬥爭移轉至「四個現代化」與「提高生產力」。此後，鄧小平一手推動中國經濟改革開放，確立「一個中心，兩個基本點」的路線。「一個中心，兩個基本點」指以經濟建設為中心，堅持四項基本原則與堅持改革開放的路線。1981年6月十一屆六中全會通過《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》，該決議提出「幹部四化」，其指幹部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化的幹部制度。顯見為配合建設經濟現代化，中共啟動調整組織路線的工程。1982年9月中共十二大修改黨章，將「幹部四化」與廢除幹部終身制寫入十二大黨章。鄧小平至此正式確立「幹部四化」的組織路線，揚棄以意識形態為選任黨、政幹部的首要標準。
隨著1980年代初期鄧小平改革組織路線，啟動學者探究中共菁英群體的研究。中共的政治菁英主要區分為黨務部門與政府部門兩大群體，基本上晚近的研究對於黨務部門菁英的考核標準以「黨性是否堅強」為首要均有共識，主要的歧異在於政府部門的幹部其政治憑證與專業憑證兩者間的關係。學者以1997年至2012年中共中央委員為研究對象指出，中共在政府部門的菁英甄補上呈現「有限活化」的特徵。[4]其主要論點認為中共在滿足一黨專政與經濟發展的邏輯下，其政府部門的菁英甄補的特徵以「活化」與「有限」兩者併陳。「活化」意指在黨的政策目標轉變後，藉調整幹部結構以符合經濟發展的需求；「有限」則指幹部結構調整的範圍不得影響共黨政權。因此在時序上，中共先以是否有能力實現經濟建設為甄補政府部門菁英的標準，其次當這些技術官僚通過政治考核後，才進入黨務部門。
然而，習近平特意以「政治標準為優先」的思維修訂《幹部任用條例》，將可能對政府部門菁英既有的甄補途徑造成兩點影響：第一，在考核的時序上，政府部門的技術官僚將以政治憑證為首要的選任標準，再次才是評比專業表現。換言之，《幹部任用條例》經過此次修改後，政治標準恐將成為進入中共幹部群體的前提，而非專業能力。第二，若政治標準為選任幹部的前提條件，如此一來，中共日後各代領導人將易於藉此制度權力打擊其它派系（系統）的幹部，而扶植自身的人馬，影響中共菁英群體內部聯盟的穩定。
二、習近平持續強化控制黨、政官僚體系的力道
2019年開春，中共中央開始下發一系列強調黨政機關政治建設、捍衛黨居於領導地位的各項法規與意見。其中包含：1月的《中國共產黨重大事項請示報告條例》； 2月下發《中共中央關於加強黨的政治建設的意見》； 3月公布《公務員執務與職級並行的規定》與《關於加強和改進中央和國家機關黨的建設的意見》； 4月印發修訂後的《中國共產黨黨組工作條例》。從習近平在其任內兩度修改《幹部任用條例》，以及上述各式官方文件判斷，習近平相較於江、胡，對黨、政官僚體系脫離其掌握感到焦慮。
此外，也可從下述兩個面向觀察習近平未來強化掌握黨、政幹部的趨勢。首先，習近平發動的反腐運動不僅限於特定派系或系統，嚴重衝擊中共黨內菁英聯盟中的平衡。其次，中方預計在中美貿易談判作出讓步。美國財政部長梅努欽（Steven Mnuchin）稱，中美雙方的協議將觸及「過去中美雙方未碰觸過的議題」。[5]若是如此，習近平為減少反對者對黨中央的批判，必須先行一步藉下發各式官方文件或修訂、新增相關法規，透露黨中央必須加強黨員政治紀律的訊號。
附表、《幹部任用條例》（2019）增修重點
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法條
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增修重點
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說明
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第一章
「總則」
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第一條
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● 忠誠乾淨擔當的高素質專業化黨政領導幹部隊伍。
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第三條
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● 選拔任用黨政領導幹部，必須把政治標準放在首位。
● 大力選拔敢於負責、勇於擔當、善於作為、實績突出的幹部。
● 對不適宜擔任現職的領導幹部應當進行調整，推進領導幹部能上能下。
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第四條
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● 上列機關、單位選拔任用非中共黨員領導幹部，參照本條例執行。
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《幹部任用條例》（2019）適用的範圍。
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第二章
「選拔任用條件」
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第七條
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● 牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅決維護習近平總書記核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，經得起各種風浪考驗。
● 具有共產主義遠大理想和中國特色社會主義堅定信念，堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。
● 有鬥爭精神和鬥爭本領。
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規範黨政領導幹部的基本條件。
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第八條
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● 職級公務員擔任領導職務，按照有關規定執行。
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擔任黨政領導幹部應具備的資格。
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第九條
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● 破格提拔的特別優秀幹部，應當政治過硬、德才素質突出、群眾公認度高。
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破格提拔的條件。
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第三章
「分析研判和動議」
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第十一條
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● 組織（人事）部門應當深化對幹部的日常了解，堅持知事識人，把功夫下在平時，全方位、多角度、近距離了解幹部。根據日常了解情況，對領導班子和領導幹部進行綜合分析研判，為黨委（黨組）選人用人提供依據和參考。
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《幹部任用條例》（2019）新增條文。
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第十三條
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● 組織（人事）部門綜合有關方面建議和平時了解掌握的情況，對領導班子和領導幹部進行動議分析，就選拔任用的職位、條件、範圍、方式、程序和人選意向等提出初步建議。
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第十四條
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● 組織（人事）部門將初步建議向黨委（黨組）主要領導成員匯報，對初步建議進行完善，在一定範圍內進行溝通醞釀。
● 對動議的人選嚴格把關，根據工作需要，可以提前核查有關事項。
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第十五條
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● 研判和動議時，根據工作需要和實際情況，如確有必要，也可以把公開選拔、競爭上崗作為產生人選的一種方式。
● 公開選拔、競爭上崗一般適用於副職領導職位。
● 公開選拔、競爭上崗應當結合崗位特點，堅持組織把關，突出政治素質、專業素養、工作實績和一貫表現，防止簡單以分數、票數取人。
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規定公開選拔和競爭上崗，其內容增修自被刪掉的《幹部任用條例》（2014）第九章「公開選拔和競爭上崗」。
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第四章「民主推薦」
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第十六條
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● 民主推薦包括談話調研推薦和會議推薦。
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第十八條
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● [第一階段]進行談話調研推薦，提前向談話對象提供談話提綱、換屆政策說明、幹部名冊等相關材料，提出有關要求，提高談話質量。
● [第二階段] 綜合考慮談話調研推薦情況以及人選條件、崗位要求、班子結構等，經與本級黨委溝通協商後，由上級黨委或者組織部門研究提出會議推薦參考人選，參考人選應當差額提出。
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規範地方領導班子換屆時，民主推薦的程序，在《幹部任用條例》（2019）新增左欄第一階段與第二階段的內容。
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第二十條
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● 個別提拔任職，或者進一步使用需要進行民主推薦的，民主推薦程序可以參照本條例第十八條規定進行；必要時也可以先進行會議推薦，再進行談話調研推薦。
● 單位人數較少、參加會議推薦人員範圍與談話調研推薦人員範圍基本相同，且談話調研推薦意見集中的，根據實際情況，可以不再進行會議推薦。
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比較《幹部任用條例》（2014）的條文，會議推薦為先在《幹部任用條例》（2019）是特例，常態下是以談話調研推薦為先。
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第五章「考察」
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第二十三條
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● 將民主推薦與日常了解、綜合分析研判以及崗位匹配度等情況綜合考慮，深入分析、比較擇優，防止把推薦票等同於選舉票、簡單以推薦票取人。
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第二十四條
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● [第一]違反政治紀律和政治規矩的。
● [第三]上一年年度考核結果為基本稱職以下等次的。
● [第六] 受到誡勉、組織處理或者黨紀政務處分等影響期未滿或者期滿影響使用的。
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規範出現哪些情形不得列入考察。
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第二十五條
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● 個別提拔任職或者進一步使用，按照幹部管理權限，由黨委（黨組）或者上級組織（人事）部門研究確定考察對象。
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第二十七條
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● 突出政治標準，注重了解政治理論學習情況，深入考察政治忠誠、政治定力、政治擔當、政治能力、政治自律等方面的情況。
● 考察地方黨政領導班子成員，應當把經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等情況作為考察評價的重要內容。
● 考察黨政工作部門領導幹部，應當把履行黨的建設職責，制定和執行政策、推動改革創新、營造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義等作為考察評價的重要內容。
● 根據實際需要，針對不同層級、不同崗位考察對象，實行差異化考察，對黨政正職人選，堅持更高標準、更嚴要求，突出把握政治方向、駕馭全局、抓班子帶隊伍等方面情況的考察。
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規範考察擬任黨政領導幹部的標準。
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第二十八條
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● 注意了解考察對象生活圈、社交圈情況。
● 同考察對象面談，進一步了解其政治立場、思想品質、價值取向、見識見解、適應能力、性格特點、心理素質等方面情況，以及缺點和不足，鑒別印證有關問題，深化對考察對象的研判。
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規範考察擬任黨政幹部人選的程序。
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第三十一條
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● 組織（人事）部門必須嚴格審核考察對象的幹部人事檔案，查核個人有關事項報告，就黨風廉政情況聽取紀檢監察機關意見，對反映問題線索具體、有可查性的信訪舉報進行核查。
● 考察對象呈報單位或者所在單位黨委（黨組）必須就考察對象廉潔自律情況提出結論性意見，並由黨委（黨組）書記、紀委書記（紀檢監察組組長）簽字。機關內設機構領導職務的擬任人選考察對象，也應當由相關黨組織和紀檢監察機構出具廉潔自律情況結論性意見。
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第三十二條
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● 審核幹部人事檔案、查核個人有關事項報告、聽取紀檢監察機關意見、核查信訪舉報等情況的結論。
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考察黨政擬任人選的考察文件須檢附的內容。
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第六章「討論決定」
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第三十七條
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● 沒有按照規定進行民主推薦、考察的。
● 擬任人選所在單位黨委（黨組）對廉潔自律情況沒有作出結論性意見的，或者紀檢監察機關未反饋意見的，或者紀檢監察機關有不同意見的。
● 個人有關事項報告未查核或者經查核存疑尚未查清的。
● 線索具體、有可查性的信訪舉報尚未調查清楚的。
● 幹部人事檔案中身份、年齡、工齡、黨齡、學歷、經歷等存疑尚未查清的。
● 巡視巡察、審計等工作中發現重大問題尚未作出結論的。
● 沒有按照規定向上級報告或者報告後未經批復同意的幹部任免事項。
● 其他原因不宜提交會議討論的。
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新增。
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第十一章「紀律和監督」
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第六十條
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● 加強幹部選拔任用工作全程監督，嚴格執行幹部選拔任用全程紀實和任前事項報告、「一報告兩評議」、專項檢查、離任檢查、立項督查、「帶病提拔」問題倒查等制度。
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第六十三條
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● 實行地方黨委組織部門和紀檢監察、巡視巡察、機構編制、審計、信訪等有關機構聯席會議制度，就加強對幹部選拔任用工作的監督，溝通信息、交流情況、研究問題，提出意見和建議。
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資料來源：梁書瑗整理自《幹部任用條例》（2019）。
[1] 〈中共中央印發《黨政領導幹部選拔任用工作條例》〉，《新華網》，2019年3月17日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-03/17/c_1124245012.htm。
[2] 習近平：嚴把標準公正用人拓寬視野激勵幹部 造就忠誠乾淨擔當的高素質幹部隊伍，《人民網》，2018年11月27日，http://cpc.people.com.cn/n1/2018/1127/c64094-30423120.html。
[3] 陳書，〈政治標準是幹部選拔第一標準〉，《人民網》，2017年11月7日，http://theory.people.com.cn/n1/2017/1107/c409497-29632114.html。
[4] 有關中共政治菁英甄補「有限活化」的特色請見：黃信豪，〈有限活化的中共菁英循環：黨政領導菁英組成的跨時考察〉，《中國大陸研究》，第53卷第4期（2010年12月），頁1-33。
[5] David Lawder & Pete Schroeder, “Mnuchin says hopes U.S.-China trade talks nearing ‘final round’,” Reuters, April 14, 2019, https://www.reuters.com/article/us-imf-worldbank-mnuchin/mnuchin-says-hopes-u-s-china-trade-talks-nearing-final-round-idUSKCN1RP0OC
