歐盟強化外資監控對歐中科技轉移的影響
2019.04.19
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壹、新聞重點
針對外國直接投資（foreign direct investments, FDI）在歐盟境內的活動，2019年3月5日歐盟通過《建立外國直接投資監控架構》規章（Regulation on “Establishing a Framework for the Screening of Foreign Direct Investments into the Union”，以下簡稱《FDI監控架構》），並在2019年4月10日正式生效，規章中明確指出會員國與歐盟執委會（European Commission，以下簡稱執委會）在審核FDI時必須要考量其對安全與公共秩序的影響。執委會主席容克（Jean-Claude Juncker）指出此架構將有助捍衛歐洲的戰略利益，在商業領域保持開放的同時，提高外國公司購買歐洲戰略資產時的透明程度。[1]在經過18個月的緩衝期後，《FDI監控架構》將在2020年10月11日起在歐盟內部全面施行。
貳、安全意涵
一、歐盟在政策上強化管控FDI
《FDI監控架構》設定歐盟層次FDI的監控程序，創設「聯絡處」（contact points）使各會員國與執委會能夠針對彼此的FDI申請案進行資訊交流，會員國或執委會可以對某一FDI申請案提出意見與索取額外資訊，當彼此看法不同時，當事國必須就這些意見提出回應，但依舊保有最終決定之權力，儘管《FDI監控架構》無法律上的強制力，但可以提升整體過程的透明度。
《FDI監控架構》對於會員國的FDI監控機制產生啟發性作用，不但激起歐盟會員國的重視，也使得其在制定法律時有所依據。自2017年年初《FDI監控架構》的法案討論階段開始，包括匈牙利、義大利、德國在內的會員國紛紛完成新法創設與既有法律的強化，包括擴大監控領域、政府擁有投資否決權、提高外國公司收購本國企業的審查門檻等等。
二、歐盟對中國資本活動有所警覺
北京近年來著重軍民結合向外學習新技術以達成軍事現代化。首先，在2015年5月由中國國務院所發布的《中國製造2025》中，在「積極利用全球資源和市場，加強產業全球佈局和國際交流合作，形成新的比較優勢，提升製造業開放發展水準」的基本原則下，「大力推動重點領域突破發展」是其戰略任務和重點之一，當中至少有六個具有明顯的軍事用途。[2]第二，2017年1月中共成立「中央軍民融合發展委員會」，由習近平與李克強分別擔任主任與副主任，足見領導階層對軍民兩用產品整合的重視。第三，在2017年10月的中共十九大工作報告中，習近平將國防與軍隊的現代化列為重點項目之一，目標是「力爭到二〇三五年基本實現國防和軍隊現代化，到本世紀中葉把人民軍隊全面建成世界一流軍隊」，並指出「樹立科技是核心戰鬥力的思想，推進重大技術創新、自主創新科技是核心戰鬥力」。
在這樣的發展方針下，以國營企業為首的中國資本正大舉進入歐洲的國防科技產業部門，引起布魯塞爾的憂心。儘管《FDI監控架構》的條文並未直接明言，但來自中國的FDI無疑是歐盟的主要目標，《FDI監控架構》將投資者身分視為重要評估因素，由外國政府直接或間接控制的FDI是重點審查對象，同時將涉及關鍵科技與軍民兩用產品的FDI納入審核範圍，其中包括人工智慧、機器人、半導體、網路安全、航太、軍事、能源儲存、量子與核能技術、奈米技術與生物工程。
三、無形國防科技轉移取代有形武器出口成為焦點
自1989年「天安門事件」爆發以來，北京遭到布魯塞爾的武器禁運制裁，儘管其執行成效多年來為外界所質疑，[3]但它的確造成北京在取得歐洲先進軍事裝備上的困難，解除禁運因此一直是雙邊關係的重大爭論之焦點。然而，多年來在軍事上大量投入資源以後，北京在大多數的武器系統上都可以自給自足，因此武器的取得已經不再是主要目標，中方領導人已很少要求解除禁運，基本上冷凍了這一議題。
然而，北京轉而將重點放在關鍵知識與技術的取得，隨著自身的經濟實力不斷提升以及2008年金融危機後歐洲景氣不振需要外資投入，2010年起北京開始透過企業大舉投資的方式，收購重要國防相關科技的歐洲公司（見附表），學習其知識與技術以達成其軍事現代化目標，同時成為歐盟國家在全球武器出口上的對手。因此，2019年3月12日歐盟外交和安全政策高級代表（High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy）莫格里尼（Federica Mogherini）在其《歐中關係戰略前景》（EU-China: A Strategic Outlook）中將中國界定為科技領導地位的「經濟競爭者」（economic competitor）。
參、趨勢研判
一、歐洲國家對FDI的監督將不斷增加並力求完善
《FDI監控架構》通過後，執委會與會員國每年都必須要分別提交有關《FDI監控架構》的成效報告與FDI情況報告，這將大幅提升FDI的公眾關注程度。此外，各國對FDI的監督也持續增加，包括荷蘭、英國、法國目前都正在進行更加嚴謹的法案討論。[4]
儘管《FDI監控架構》的通過可監督來自中國的FDI，但無形國防科技轉移的管控仍有諸多漏洞，北京藉由邀請歐洲企業開設合資公司（joint ventures）的方式取得關鍵技術，[5]有待歐盟國家進一步完善立法。
二、歐盟特殊的政治架構將是一大挑戰
受限於歐盟特殊的政治制度，軍事武器與國防科技的輸出是會員國的專屬權限，執委會無法作太多干預，《FDI監控架構》就其本質只能算是沒有罰則的指導綱領。因此，會員國對於中國的態度便成為關鍵因素，例如相較於法國與德國對中國採取較為謹慎小心的立場，義大利則對中國採取友善開放的態度，其在2019年3月加入了中國「一帶一路」倡議，包含開放熱那亞（Genoa）與的里雅斯特（Trieste） 兩個港口的基礎建設投資與5G項目的合作。如何在此議題上維持團結避免分裂將是一大挑戰。
附表、中國企業收購重要歐洲國防科技公司案例
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國家 |
年代 |
中方公司 |
具體作為 |
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瑞典 |
2010 |
吉利控股集團 |
收購富豪汽車（Volvo）全部股權及其相關資產。 |
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德國 |
2013 |
中航國際 |
收購飛行器引擎公司Thielert Aircraft Engines，其主要生產包括無人機在內的各式軍用引擎，後改名為Technify Motor繼續營運。 |
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英國 |
2015 |
中航國際 |
收購生產軍用飛機機艙內裝供應商AIM Altitude，其專精於機艙的隔熱和隔音以及可應用於雷達面板與天線罩的複合材料生產。 |
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西班牙 |
2016 |
中航國際與大族雷射 |
收購航空自動化裝配線供應商Aritex Cading, S.A。 |
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德國 |
2016 |
美的集團 |
收購機器人公司Kuka 94.55%的股份。 |
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德國 |
2017 |
中國忠旺 |
收購高端鋁擠壓企業烏納鋁業公司（Aluminiumwerk Unna AG），其主要供應歐美各大軍火公司使用的炮管、飛機製造商的高端鋁擠壓無縫管。 |
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德國 |
2018 |
吉利控股集團 |
取得汽車製造商戴姆勒集團（Daimler AG）9.7%的股份。 |
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德國 |
2018 |
騰訊科技 |
與德國安聯集團（Allianz Group）投資N26數位科技公司1億6千萬美元。 |
資料來源：洪瑞閔整理自公開資料。
[1] “European Commission – EU Foreign Investment Screening Regulation Enters Into Force,” Mondo Visione, April 10, 2019, http://www.mondovisione.com/media-and-resources/news/european-commission-eu-foreign-investment-screening-regulation-enters-into-for/
[2] 包括新一代資訊技術產業、高檔數控機床和機器人、航空航太裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、節能與新能源汽車、新材料。
[3] 特別是武器零組件的出口管控問題，如大多數的中國潛艦裝配有德國製的動力系統與法國製的聲納系統。
[4] 荷蘭自2017年起考量將電信部門的FDI納入管控範圍，包括要求外資持股比例降至30%以下與限制其內部投票權力的使用，在2018年11月發布的《國防產業戰略》（Defensie Industrie Strategie）中也提出將針對國防產業部門的外國企業收購管控程序進行強化。英國於2018年發布白皮書希望修改2002年的《企業法》（2002 Enterprise Act）將FDI的管控範圍擴大至軍事與軍民兩用科技領域的小規模收購案。法國則在2018年9月國會開始討論 《協議法案》（loi Pacte），將受保護的戰略部門擴大至人工智慧、航太、資料儲存、機器人等領域。
[5] 如德國水上飛機公司道尼爾海翼有限公司（Dornier Seawings AG）與無錫市交通產業集團有限公司、無錫產業發展集團有限公司於2013年11月在無錫成立道尼爾海翼有限公司，負責設計、生產、銷售水上飛機。2014年7月中船集團與芬蘭動力系統公司瓦錫蘭（Wärtsilä）簽署正式協議成立合資公司WinGD，中船集團與瓦錫蘭分別持有該合資公司70%與30%的股份，總部位於瑞士並在中國、南韓與日本設有子公司。