索羅門群島與台灣斷交之國際層面意涵
2019.09.20
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壹、新聞重點
2019年9月16日，索國總理蘇嘉瓦瑞（Manasseh Sogavare）召開內閣會議，決定中斷與台灣的外交關係，與中國建交。中華民國外交部長吳釗燮表示，中華民國與南太友邦索羅門群島自即日起斷交。此次斷交事件並非毫無徵兆可言，索國總理蘇嘉瓦瑞2019年4月上台後，便聲稱將檢討與我國的關係。索國外長馬內列（Jeremiah Manele）更於2019年9月8日至12日訪問台灣，除晉見蔡英文總統、會晤外交部長吳釗燮外，並拜會中華民國對外貿易發展協會，參訪有關潔淨能源、農業機具、精緻農業的民間企業與研究機構。值得注意的是，外交部吳部長於9日設晚宴款待索國外長，席間並有美國在台協會台北辦事處處長酈英傑（Brent Christensen）應邀出席。
正值台灣保衛雙邊外交關係之際，蘇嘉瓦瑞於2019年7月接受不公開的學術性專訪內容被媒體披露。《澳洲人報》（Australian）於9月11日所披露的內容是：蘇嘉瓦瑞在專訪中曾表示就政治與經濟而言，台灣毫無用處。索國總理辦公室隨即於12日發表聲明，指責媒體是斷章取義，並表示蘇嘉瓦瑞談話的脈絡是台灣雖然在經濟上援助索國，但相較於台灣漁民在索國海域捕獲大量的鮪魚及伴隨而來的利益而言，並不對等。 [1]
貳、安全意涵
一、台灣不以經援鞏固邦交
從這次索國外長來訪，外交部安排渠至台灣南部參觀農業發展，可看出這次政府部門不以經濟援助作為穩固兩國邦交之交換籌碼，而遵循兩國過去30年來著重農業技術的外交關係，顯示我國政府不與中國進行金錢外交的競賽。蔡英文總統於9月16日與索國斷交當天晚上召開記者會，表示：「台灣不會和中國競逐金錢外交，應付不合理的要求，這不是我們做外交的方式。更何況中國的金援承諾，經常只是空頭支票。而台灣為索國人民所做的，特別是醫療、農業、教育、文化上的協助，也從來不是金錢可以衡量的」。 [2]
二、台索斷交的背後涉及中美的競逐
這次外交部長吳釗燮在台北賓館宴請索國外長，美國在台協會台北辦事處處長酈英傑亦為座上賓，並非臨時性的安排。我國駐索羅門群島大使廖文哲即表示，台灣與索羅門群島辦外交並非單打獨鬥。美國駐巴布亞紐幾內亞、索羅門群島、與萬那杜大使艾伯特格雷（Catherine Ebert-Gray）近日與蘇嘉瓦瑞會面時，曾提醒渠注意中國經援的類型，且不要急著做出轉換外交承認的決定。美方甚至已經安排蘇嘉瓦瑞出席聯合國大會時，與美國副總統彭斯（Mike Pence）會面討論台索的邦交議題。因此，美國在鞏固台索邦交上著力甚深。而美方的努力，則被中國外交部認為是干涉索國內政。 [3]
三、中國亟需外交成果
2019年10月1日是中華人民共和國建政70週年，適逢美中貿易戰持續拉鋸，香港「反送中」抗議方興未艾，亟需從其他方面獲得外交成果。報載若索羅門群島於10月1日前與中國建交，則可獲得5億美元的經濟援助。[4] 索國總理蘇嘉瓦瑞宣稱其之所以迅速與中國建交，乃是為了能於9月17日召開的聯合國大會上公開宣布這個消息。按照國際慣例，兩國建交並不需要在聯合國大會宣布始生效力，因此蘇嘉瓦瑞的託辭實際上是為了趕上中國國慶。且在中美競逐的情況下，蘇嘉瓦瑞趕在與美國副總統彭斯會面造成既成事實，以免橫生枝節。索國迅速與中國建交也可能是應中國要求，可藉由在聯合國大會上宣布，增加國際宣傳力道。
四、中國取得海外戰略據點
索羅門群島具有獨特的戰略意義。二次世界大戰後期，美國選擇進攻索羅門群島的瓜達康納爾島（Guadalcanal）作為戰略反攻的起點。此次索國與中國建交，是中國繼斐濟（1970年與中建交）、巴布亞紐幾內亞（1976年與中建交）、萬那杜（1980年與中建交），再次與第二島鏈下方的國家建交，等於進一步擴大中國在第二島鏈的勢力，也等於縮減澳洲在其腹地的影響力。中國在某種程度上在戰時可以拘束澳洲海軍自由進出該海域，使得澳洲海軍如欲與美國海軍會合，須繞道而行。
參、趨勢研判
一、美國將更注重印太戰略下南太平洋的安全
索國欲將外交關係由台灣轉向中國，背後牽動美國印太戰略與中國一帶一路的競逐。美國川普（Donald Trump）總統於2018年10月5日簽署《善用投資導引開發法》（Better Utilization of Investments Leading to Development Act, BUILD Act），被指為是與中國一帶一路的抗衡。美國政府在2019年6月公布的《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy Report）中，明確指出中國運用其經濟力以增加戰略利益。這次美國試圖影響索國不與台灣斷交的過程，並未祭出《善用投資導引開發法》。從中國此次願意在索國尚未提出關於基礎建設的規劃便給予經濟援助來看，基礎建設的資金對於低度開發國家甚或開發中國家具有相當強的誘因。此次台索斷交事件應能讓美國在不久的將來實際運用《善用投資導引開發法》，以鞏固與印太區域內小國的外交關係。
二、中國式的經援恐製造更多的「債務陷阱」
中國對外援助可簡單分為捐贈及貸款兩種（見附表）。以貸款而言，當債務國無法如期還款時，中國曾以租借港口為名，取得交通要衝。2017年12月斯里蘭卡（Sri Lanka）因無力償還中國的貸款，而將漢班托塔港（Hambantota Port）移交中國經營99年，為著名的「債務陷阱」之例。附表中與我國斷交並與中國建交的國家，是否會落入「債務陷阱」，值得觀察。此外，中國未必信守建交時所做的承諾。以2016年12月21日與我國斷交，並隨即與中國建交的聖多美普林西比（São Tomé and Príncipe）為例，中國曾承諾擴建該國的國際機場。兩國因而於2017年4月簽署5年合作計畫，然而直到2019年4月中方才宣布將於2019年年底開始動工。這等於是與中國建交三年後，方可能看到中國履約的影子。因此，要讓中國兌現所做的承諾耗時甚鉅。在中國經濟下行的現況下，北京是否能如實履行建交時的經援承諾，恐不樂觀。 [5]
附表、中國對台灣前邦交國的經援（2016-2019）
資料來源：章榮明整理自公開資訊。
[1]關於斷交，請見〈索羅門內閣會議 決定與台斷交〉，《中央社》，2019年9月16日，https://www.cna.com.tw/news/aipl/201909165005.aspx；〈外交部竭誠歡迎索羅門群島外交部長馬內列等人訪問台灣〉，外交部公眾外交協調會，2019年9月7日，https://tinyurl.com/y5zjlasw；〈索羅門外長：珍惜與中華民國友好關係[影]〉，《中央社》，2019年9月9日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201909090275.aspx；關於蘇嘉瓦瑞的訪問，請見Ben Packham, “Pacific nations set to cut ties with Taiwan,” Australian, September 11, 2019, https://tinyurl.com/yywq36t4；關於索國總理辦公室的聲明，請見“Comments clarified,” Solomon Star, September 13, 2019, https://tinyurl.com/y52hu636。
[2]〈總統針對與索羅門群島終止邦交發表重要談話〉，中華民國總統府，2019年9月16日，https://www.president.gov.tw/News/24754。本篇週報主要從國際層面進行分析，因而國內層面不在分析之列。但從台灣的國內層面來看，中國選擇此時與索羅門群島建交的可能原因，恐怕是為了影響台灣2020年的總統大選。
[3] 關於廖大使的發言，請見〈專訪／台駐索羅門大使：我們不是單打獨鬥〉，《中央社》，2019年9月10日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201909100075.aspx；關於美國艾伯特格雷大使的言論，請見“US officials tell Solomon Islands not to be pressured into cutting ties with Taiwan in favour of Beijing,” South China Morning Post, September 12, 2019, https://tinyurl.com/y3wjgghu；關於與副總統彭斯見面，請見“No Need to Rush Decision to Switch: Kenilorea,” Solomon Times, September 17, 2019, https://tinyurl.com/y4dbc28j；值得注意的是，在索羅門群島與中國建交後，彭斯取消與蘇嘉瓦瑞預定的會面，請見“U.S. cancels Solomon Islands meeting after ‘disappointment’ at it switching ties from Taipei to Beijing,” South China Morning Post, September 18, 2019, https://tinyurl.com/y5fs74mk；關於中國外交部的立場，請見〈2019年9月12日外交部發言人華春瑩答記者問〉，中國外交部，2019年9月12日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1697248.shtml。
[4] “Solomon Islands cuts ties with Taiwan in favor of China,” Mainichi, September 16, 2019, https://mainichi.jp/english/articles/20190916/p2g/00m/0in/090000c.
[5] “São Tomé signs a five-year co-operation agreement with China,” Economist, May 2, 2017, https://tinyurl.com/y3x49o8l; “China to finance expansion projects at São Tomé and Príncipe international airport,” Macauhub, April 18, 2019, https://tinyurl.com/y5vxmfry. 關於中國經濟下行，請見王琇雯，〈中國經濟下行對其經濟安全之影響〉，《國防安全週報》，第59期，2019年8月9日，頁1-6。