第65期
《韓日軍事情報保護協定》終止 對美韓日安全合作之影響
壹、新聞重點
韓日同為美國東北亞重要軍事同盟，近期因歷史和貿易出口管制問題而針鋒相對，外交齟齬不斷。2019年8月22日，韓國國家安保室長鄭義溶召開國家安全保障理事會（NSC）常任委員會，表示日本在沒有明確依據的情況下，主張韓日之間的信任已出現安全問題，並據此將韓國從「安全友好國家名單」（以下簡稱「白名單」）除名。韓國以韓日的安保合作發生嚴重變故（grave change），繼續互換機敏軍情不符韓方「國家利益」，宣布放棄續簽《韓日軍事情報保護協定》（General Security of Military Information Agreement, GSOMIA）。同日，美國國防部發表聲明，呼籲韓日應審慎思考維持《軍事情報保護協定》；日本外務大臣河野太郎亦召見韓國駐日本大使南官杓，對韓國終止《軍事情報保護協定》的決定深表遺憾。[1] 8月29日，美國國防部印太事務助理部長薛瑞福（Randall Schriver）呼籲韓國續簽該項協定，也期盼韓日進行有意義對話。9月4日，美國駐韓大使哈里斯（Harry Harris）強調韓美同盟為韓半島和平與繁榮的基礎，也是地區安全和穩定的基石（cornerstone）。韓國產業通商資源部9月18日正式公告，將日本移出貿易「白名單」。
貳、安全意涵
近期韓日雙邊關係因二戰歷史爭議（慰安婦、徵用工）、獨（竹）島領土爭端，加上2019年1月爆發的「韓日海軍雷達照射事件」以及近期因歷史問題衍生的戰略物資出口管制問題各執一詞，顯示出彼此的立場矛盾與互信不足，進而衝擊軍事層面的情報交流合作。[2] 韓國為反擊日本對其管制高科技關鍵零件和除名貿易出口「白名單」，決定終止《韓日軍事情報保護協定》的舉措，已將兩國不和關係由歷史爭議升級為區域安全議題。
一、《軍事情報保護協定》攸關美韓日合作應處北韓危機
《軍事情報保護協定》的重要性在於簽署國可建構情報聯動系統，及時相互交流包括軍事技術、戰術資料、密碼、以及各種可促進兩國軍事合作的必要情報。對於在韓日皆有駐軍的美國而言，為了強化與韓日在東北亞的軍事合作，故其力促韓日簽署《軍事情報保護協定》形成緊密的安全戰略同盟，保障美國在東北亞區域的安全利益。2016年11月23日，韓國應美國要求，與日本完成簽署《軍事情報保護協定》，為韓日在二戰後簽署的首份亦是唯一的軍事合作協定（韓國迄今已與美國、加拿大、法國、俄羅斯等20國簽署；日本亦與包括美國、印度、北約等7個國家及組織簽署），對韓日雙邊外交和美韓日三邊安全合作兼具象徵和實質戰略意義。依據該協定，韓日毋須經過美國，即可直接共享二級以下軍事機密情報。韓國藉由日本先進的情報偵察衛星，獲得北韓潛艇情報與衛星圖像資訊，可早一步確認北韓的潛艦基地、彈道飛彈基地或是潛射彈道飛彈等情資。日本亦可經由韓國雷達站和偵察機獲取的情資，掌握北韓飛彈的發射位置和方向，甚至透過「脫北者」和韓國佈建情治人員蒐羅的機密人際情報，進而掌握北韓政經動態、北韓核武與彈道飛彈發展概況，以及遭北韓綁架的日本人質等資訊。
《韓日軍事情報保護協定》具有相當戰略價值，韓國雖表示日本提供的部分衞星資料與韓國從美方獲得的情報重複，使其獲得的情資實質利益少於日本，但韓國主動退出《韓日軍事情報保護協定》，對韓國必然造成損失。據韓方統計，自2016年以來雙方依照協定共計交換情報29次，內容主要為追蹤北韓飛彈與軍隊部署動態。據《韓國中央日報》報導，韓國國防部長鄭景斗8月5日在國會國防委員會表示，2019年雙方為因應北韓試射飛彈，分別在5月9日、7月25日、7月31日、8月2日（日本將韓國自「白名單」除名），透過《韓日軍事情報保護協定》進行過情報交換。[3] 按往例在協定每年度到期的前90日（即8月24日之前），若雙方均未表達終止意向，協定將自動展延一年。目前韓國已於8月22日宣布終止對日情報交換，倘雙方後續未提出異議或復談，《韓日軍事情報保護協定》將在2019年11月24日自動終止。
二、韓日終止《軍事情報保護協定》突顯互信基礎不足
就文在寅政府而言，《韓日軍事情報保護協定》固然有助於韓日深化外交及安全合作，但一來涉及敏感的軍事情報交流尤須奠基於雙方穩固且高度的互信基礎，二來朴槿惠2016年是在國內反對聲浪高漲下倉促簽署《韓日軍事情報保護協定》。文在寅2017年9月訪美時表示「美國是韓國的同盟，但日本並不是」。同年10月，韓國外交部長康京和在國會答辯時提出「三不原則」（韓國不參與美國的飛彈防禦體系、不追加部署薩德系統、不加入韓美日軍事聯盟），即把日本視為非軍事同盟的合作對象。另有韓國輿論觀點認為，日本近年來積極施行新安保法案與解禁集體自衞權，向日本提供關於北韓核威脅的情報，極可能成為日方派遣自衞隊進軍朝鮮半島的藉口。
《韓日軍事情報保護協定》終止後，韓美日雖仍可透過2014年12月簽署的《三邊軍情共享協定》（Trilateral Information-Sharing Agreement, TISA）取得彼此三級機密情報，短期內雖對情報交換而言影響不大。惟一旦面對北韓頻繁試射飛彈時，韓日因無法透過《軍事情報保護協定》即時共享情資，聯合情監偵或將出現空窗與落差。北韓、中國、俄羅斯或將再趁隙施壓製造矛盾〔北韓自2019年5月起恢復短程飛彈試射、中俄7 月聯合派軍機闖入韓國防空識別區（KADIZ）與在日本海首度出動轟炸機實施警戒監視〕，美韓日三邊合作面臨嚴峻挑戰。 [4]
三、美對韓日態度有別造成《韓日軍事情報保護協定》難以為繼
文在寅上任後多次訪美，任內與川普（Donald Trump）7度會面，韓國更是對美軍購規模最大的國家，但文在寅2019年4月訪美時卻遭川普刻意冷落，並對其提出的無核化折衷方案不感興趣。反觀同年5月川普訪日，不僅同意將美日貿易談判延至7月後再談，避免對日本參院大選造成影響。安倍所重視的日本國民遭北韓綁架問題，川普則表示美日落實北韓無核化立場完全一致，將協助日本促成北韓釋放人質。2019年8月2日，美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）與韓日兩國外交部長在泰國曼谷舉行會談，希望韓日雙方緩和日益深化的矛盾，繼續合作向前邁進，但美方並未提出具體調停方案。美國國防部長艾斯培（Mark Esper）8月7日會晤日本防衛大臣岩屋毅時強調《韓日軍事情報保護協定》重要性，川普則在艾斯培訪韓時，要求韓國分攤更多駐韓美軍軍費。顯示美對韓日態度有別，使韓國居於談判劣勢。
再者，韓國考量美國退出《中程導彈條約》（Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty, INF Treaty）後，將評估在亞洲部署中程彈道飛彈，以及美國思考讓韓國和日本共享戰術核武。韓國強調韓美日合作攸關區域安全，基於維護國家利益，在反日民意與輿論壓力下祭出殺手鐧，以終止《韓日軍事情報保護協定》為籌碼，敦促美國介入調解韓日貿易爭端（詳參附表1）。日本政府對於韓國的舉措自不表認同，然美國非但無法理解韓國政府終止協定的做法，從總統川普、國防部長艾斯培、參謀首長聯席會議主席鄧福德（Joseph Dunford）、美國國務院發言人歐塔加斯（Morgan Ortagus）、美國國防部印太事務助理部長薛瑞福等皆先後公開對韓國表示「強烈擔憂與失望」，不滿韓國將國內政治利益放在國家安全之前，未在決定終止協定前知會美方（詳參附表2）。對此，韓國外交部第一副部長趙世暎於8月28日會晤美國駐韓大使哈里斯，敦促美國就韓日關係節制發言，並請求美方不要再公開對終止《韓日軍事情報保護協定》表示負面看法。
參、趨勢研判
一、韓國將在因應北韓無核化談判與韓美軍事合作面臨考驗
文在寅腹背受敵，國內經濟欲振乏力，北韓自5月以來已進行10次飛彈試射，另傳出美朝將於9月下旬重啟工作會談。自韓國宣布終止《韓日軍事情報保護協定》以來，美國駐韓大使哈里斯接連取消出席「韓國退伍軍人會」邀請演講和出席「對外經濟政策研究院」（Korea Institute for International Economic Policy, KIEP）主辦的活動。另美國政府以日程無法配合，決定不派員出席10月4至6日的「首爾安全對話」（Seoul Defense Dialogue, SDD），韓美關係陷入低盪。為避免因應北韓無核化遭邊緣化與向美方說明終止《韓日軍事情報保護協定》的決定，文在寅宣布9月22至26日將出席聯合國大會與美國總統川普進行高峰會談。研判在9月下旬韓美舉行新一輪軍費分攤談判至11月24日終止《韓日軍事情報保護協定》正式生效前，美國將持續藉由提高駐韓美軍防衛經費分擔談判、參與荷莫茲海峽的油輪護航行動、戰時作戰指揮權轉換、裁撤駐韓美軍、暫停或縮小聯合軍演規模等議題，施壓韓國收回終止《韓日軍事情報保護協定》的決定。韓國方面則以2021年前完成將美韓聯合司令部遷至京畿道平澤，收回包括龍山基地在內的26個駐韓美軍基地為條件，同時在不提高軍費分攤額度的前提下，提高對美軍購予以反制。
二、韓日雙邊關係在美國未強力介入下短期內恐不易改善
青瓦台8月23日表示，韓方決定「終止」而非「廢除」《韓日軍事情報保護協定》，如果日方撤回不當報復措施，包括該協定在內的各種措施都能重新進行討論，對復談《韓日軍事情報保護協定》保留彈性空間。[5] 在政治民族主義浪潮下，韓國貿易部長柳明熙9月11日表示，日本基於「政治動機」施行出口管制為針對韓國的歧視性措施。目前韓日兩國領導人受制於國內高漲的民意， 加上韓日主導談判的官員態度上皆未軟化，韓國由青瓦台國家安全室第二副部長金鉉宗主導終止《韓日軍事情報保護協定》，排除知日派的國務院總理李洛淵和外交部長康京和；日本內閣9月11日改組後，由對外經貿談判與對韓貿易出口管制的經濟再生大臣茂木敏充接替河野太郎出任日本外務大臣，河野太郎則轉任防衛大臣，強硬派仍將主導維持對韓施壓。美國已表達無意介入韓日歷史糾葛，呼籲韓日應審慎克制並透過外交途徑維持對話，避免貿易爭端衝擊美韓日安全合作。倘美國未強力介入調停韓日貿易爭端或堅持延簽《韓日軍事情報保護協定》，韓日關係恐仍呈現對峙僵局。
附表1、文在寅政府對終止《軍事情報保護協定》相關論述
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日期
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談話內容
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208.8.22
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韓國總統府青瓦台國家安保室，以韓日的安保合作發生嚴重變故，繼續互換敏感軍情不符韓方「國家利益」，宣布放棄續簽《韓日軍事情報保護協定》。
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韓國外交部長康京和表示，終止《韓日軍事情報保護協定》乃因韓國政府審酌韓日信任問題而做出的決定，與韓美同盟無關。韓方已在一定程度上向美方和日方就此次決定進行說明，但尚需完成正式通報的程序。
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2019.8.23
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青瓦台方面強調，韓方決定「終止」而非「廢除」《韓日軍事情報保護協定》，如果日方撤回不當報復措施，恢復韓日友好合作關係，包括該協定在內的各種措施都能重新進行討論。
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2019.8.27
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韓國國務總理李洛淵表示，日本政府以安全信任受損為由將韓國自「白名單」除名，在這種情況下，韓方與日本共用軍事情報不符合國家利益和名分。距離《韓日軍事情報保護協定》到期終止尚有3個月，若日方撤銷不當限貿措施，韓方可重新考慮是否終止韓日軍情協定。
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2019.8.28
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韓國外交部第一副部長趙世暎會晤美國駐韓大使哈里斯，敦促美國就韓日關係克制發言，並向美方提出「不要再公開表示失望」的要求。
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2019.8.29
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青瓦台就美國持續不滿韓國廢除《韓日軍事情報保護協定》一事表示，即使應重視與美國增進同盟友好關係，但仍須將韓國的國家利益置於首位。
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資料來源：陳蒿堯整理公開資訊製表。
附表2、美國與日本對韓國終止《軍事情報保護協定》之回應
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日期
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回應內容
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美方回應
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2019.8.22
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美國國防部發表聲明，呼籲維持《韓日軍事情報保護協定》。
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2019.8.23
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美國國防部長艾斯培也直接與韓國國防部長官鄭景斗通電話，表達對終止協定的「強烈擔憂」，重申維持美韓日三邊安全合作。
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川普從白宮出發前往參加G7會議時，被記者詢及是否對《韓日軍事情報保護協定》感到擔心時，他回答稱「文在寅總統是我的好朋友，接下來韓國會發生什麽事情，讓我們拭目以待」。
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2019.8.25
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美國國務院發言人歐塔加斯使用發言人官方推特表示，對韓國政府決定終止《韓日軍事情報保護協定》的做法深表失望和擔憂，這將導致對韓國的防禦變得更加複雜（more complicated），增加美軍面臨的風險（risk）。
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2019.8.28
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美國國防部長艾斯培表示，對韓國終止《韓日軍事情報保護協定》感到非常失望，希望韓日雙方能從共享利益和價值出發，重新回到我們所必要的重要軌道。
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美國參謀長聯席會議主席鄧福德表示，對韓日關係的倒退感到非常失望。締結高效的合作關係，符合美韓日的共同利益，美國將努力扭轉情況，使其回到積極的方向。
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2019.8.29
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美國國防部印太事務助理部長薛瑞福出席華府智庫戰略暨國際研究中心（CSIS）研討會時表示，對韓國決定終止《韓日軍事情報保護協定》表達關切與失望，呼籲韓國續簽該項協定，也期盼韓日進行有意義對話。在回答提問時，薛瑞福表示韓國將國內政治利益放在國家安全之前，不滿韓方未在決定終止協定前知會美方。
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2019.9.4
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美國駐韓大使哈里斯強調韓美同盟不僅是韓半島和平與繁榮的基礎，也是該地區安全和穩定的基石。
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日方回應
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2019.8.22
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日本外相河野太郎召見韓國駐日本大使南官杓，對韓國終止《軍事情報保護協定》的決定，乃是對當下區域安保環境的完全誤判，日方對此深表遺憾。
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2019.8.27
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日本經濟產業相世耕弘成於例行記者會表示，為了適當實施出口管理而進行的運用再研究，並非想對韓日關係產生影響，且日本的出口管理與軍事情報相關的政府間協定並非同一回事，日本將按計劃於8月28 日將韓國移出安全保障出口管理優惠國「白名單」。
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日本外相河野太郎在回答外國記者關於終止《韓日軍事情報保護協定》影響韓日關係的提問時表示，韓日間最重要的問題，是1965年《韓日請求權協定》，如果韓國必須明白，重寫歷史是不會發生的。
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日本官房長官菅義偉表示，韓國把終止《韓日軍事情報保護協定》跟日本重新檢視出口管理運用連結在一起，但「兩者完全是不同層次的問題」，日方將以一貫立場要求韓國做出明智的應對。
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日本首相安倍晉三於G7會後的記者會，對韓國終止《韓日軍事情報保護協定》有損國家間信賴關係感到遺憾，將要求韓國遵守兩國之間的承諾。
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2019.8.28
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日本政府發言人、官房長官菅義偉舉行例行記者會表示，將韓國從白名單中刪除，乃是從國家安全的角度出發而採取的必要出口管理措施，敦促韓國對徵用工問題採取必要舉措。
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2019.9.2
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前官房長官河村建夫以跨黨派的日韓議員聯盟幹事長身份訪韓，與韓國國務總理李洛淵就韓方決定終止《韓日軍事情報保護協定》舉行會談。
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資料來源：陳蒿堯整理公開資訊製表。
[1]權浩、魏文姬，〈青瓦台決定終止韓日軍事情報保護協定〉，《韓國中央日報》，2019年8月23日，https://chinese.joins.com/big5/article.aspx?art_id=192164；Ellen Mitchell, “Pentagon expresses ‘concern and disappointment’ over axed South Korea-Japan intelligence sharing pact,” The Hill, August 22, 2019, https://reurl.cc/EKnKlk; C. Todd Lopez, “Disputes Between U.S. Allies Hinder Indo-Pacific Security Cooperation,” U.S. Department of Defense, August 28, 2019, https://reurl.cc/6gagmM; “US Ambassador Harris says alliance with S. Korea ‘cornerstone of security’,” The Korea Herald, September 5, 2019, https://tinyurl.com/y5zrnj54.
[2] 日本2019年8月2日透過內閣會議，宣布將韓國自安全保障友好國家的「白名單」中除名，並於8月7日通過官方公報發布。文在寅政府視日本出口管制為挾政治目的之貿易報復，於8月14日將戰略性產品進出口便利政策的甲類貿易對象細分為「甲1」和「甲2」兩類，其中甲2類別中僅名列日本1個國家。日本8月28日正式取消對韓國出口包含尖端材料、電子、通信、導航設備等1,100多種戰略物資在內的優惠措施。韓國產業通商資源部9月9日表示《戰略物資進出口告示修正案》已通過規制審查，計畫自9月中旬起將日本自「出口程序簡化對象國名單」除名，將原本獲包裹出口制許可的1,138個非敏感品項的戰略物資，全數轉為個別許可制。
[3]李根平，〈韓防長：日將韓從白名單除名當天兩國曾交換軍事情報〉，《韓國中央日報》，2019年8月6日，https://chinese.joins.com/big5/article.aspx?art_id=191760&category=002002。
[4] Park Han-na, “Scrapping GSOMIA raises questions about intel-sharing capability, alliance with US,” The Korea Herald, August 23, 2019, https://reurl.cc/31aD1O; Troy Stangarone, “Korea’s Dispute With Japan Spills Into National Security,” The Diplomat, August 27, 2019, https://pse.is/LSKPJ.
[5]韓國執政的共同民主黨發言人李海植表示，終止協定不會讓安全局勢受到嚴重影響，強調只要日本撤銷對韓國的經濟報復、尊重韓國政府與國民，就能夠重啟對話合作。韓國最大在野黨自由韓國黨等保守派陣營強烈譴責文在寅政府利用反日情緒提高支持率，轉移法務部長被提名人曹國引起的爭議，並敦促政府立即撤回終止《韓日軍事情報保護協定》。
[6]韓國方面據Realmeter於 8月7日發布的調查結果，有47.7%的韓國民眾反對續簽《韓日軍事情報保護協定》，贊成續簽的比例為39.3%。另Realmeter於8月26日發布的民調結果顯示，有54.9%的韓國民眾對終止《韓日軍事情報保護協定》給予正面評價（另有38.4%予以負面評價）；《韓國中央日報》8月23日民調，有51%的民眾表示韓國政府《韓日軍事情報保護協定》有利於國家利益（另有38.5%表示將威脅美日韓安全合作）。援引自“48% of S. Koreans support S. Korea withdrawing from GSOMIA,” Hankyoreh, August 7, 2019, https://reurl.cc/1QYQD8;〈民調：逾五成韓國人支持終止韓日軍情協定〉，《韓聯社》，2019年8月26日，https://reurl.cc/Gkmk7y。日本方面據《讀賣新聞》8月23 至25日問卷調查結果顯示，有65%的日本民眾對政府將韓國自安全友好國家名單中除名的舉措表示支持。援引自“Japan to remove S. Korea from its ‘white list’ from Wednesday,” Dong-A Ilbo, August 28, 2019, https://reurl.cc/al9l6Z.
