中國與伊朗強化夥伴關係： 能源安全的觀點
2019.09.27
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壹、新聞重點
2019年9月19日，《富比士》（Forbes）報導指稱，因近期美國與伊朗的對峙持續升高，伊朗外交部長查瑞夫（Mohammad Javad Zarif）乃於8月底訪問北京，雙方達成中國將投資伊朗4,000億美元的協議。此一協議源於兩國於2016年簽訂的「全面戰略夥伴關係」，其中明訂雙方將就前揭項目進行磋商與討論，朝向締結一個為期25年的「全面合作協定」發展。該報導並援引一份獨家新聞指出，中國同意在5年內投資2,800億美元於伊朗的石油、天然氣與石化部門，其後則在雙方合意的前提下增加投資；其餘的1,200億美元亦將以同樣的方式，發展伊朗的交通與製造業的基礎建設。作為回報，中國企業對伊朗所有新的、停滯的與未完成的石化計畫享有優先權，包括為了完成這些計畫所需的技術、系統、材料與人員等。值得注意的是，伊朗允許至多5千名的中國安全人員在該國境內保護中國的計畫與資產；伊朗亦承諾將提供額外的人力與物力，確保由該國至中國的石油、天然氣與石化產品之輸送。
中國現為世上最大的原油進口國，並是第二大的天然氣進口國；2018年中國的原油進口國裡，伊朗排名第七，約占6.3%。相對的，中國則是伊朗最大的石油出口市場。由此來看，兩國的能源關係堪稱密切，本文乃以「能源安全」的觀點切入。儘管有論者質疑前述中國挹注4,000億美元投資案的真實性，但兩國強化關係之舉兼具能源與戰略考量，殆無疑義。 [1]
貳、安全意涵
能源安全的概念迄今尚無一致的定義，但大致包含兩個層面。首先是取得能滿足基本需求的能源供給。在這方面，國家需確保避免過度依賴少數的能源類別與供給來源，因此當前許多國家莫不致力於替代能源的發展，且在能源的進口方面著重來源國或地區的分散，在能源的出口方面則需有穩定的市場與需求；政治與外交是國家減少對外依賴的主要方式。其次則是確保從產地到消費端的輸送。隨著後冷戰時期非國家行為者對國際安全的威脅提高，影響能源輸送安全的除了敵對的國家之外，亦包含恐怖組織、反叛軍、海盜與犯罪分子等；以軍事力量確保能源運輸不受中斷，是日益常見的國際實踐。[2] 爰此，伊朗與中國的能源合作可從能源安全的外交與軍事兩個層面論之。
一、伊朗與中國因抗衡美國而強化雙邊關係
2018年5月8日，美國川普政府宣布退出2015年美、中、英、法、俄5個聯合國安理會常任理事國加上德國（又稱P5+1）與伊朗簽訂的《聯合全面行動計畫》（Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA）協議，理由是川普反對該約對伊朗的鈾濃縮設有時間限制，並指伊朗支持中東地區的恐怖主義。其後，美國對伊朗採取「極限施壓」（maximum pressure）的策略，包含經濟制裁、增兵至波斯灣地區、將伊朗「伊斯蘭革命衛隊」（Islamic Revolutionary Guard Corps, IRGC）定位為恐怖組織等。伊朗則未屈服於美國的施壓，反而重啟其濃縮鈾的計畫，導致區域關係緊張。在對峙升高的情況下，伊朗原擬將石油輸出至歐盟國家的理想無法實現，中國則成為合作對象，並對伊朗帶來若干政經利益。首先，儘管在報載的伊朗與中國協議中，伊朗提供中國包含折價、風險補償、以及允許中國使用人民幣與其他「弱勢貨幣」（soft currencies）支付以減少匯差等優惠，使該國損失約25-30%的獲利，但此舉至少使伊朗的石油有出口市場，遠勝受美國制裁而停產。其次，中國對基礎設施的投資可使伊朗提升其石油與天然氣產能，有助經濟發展。第三，伊朗可以透過中國（與俄羅斯）在聯合國安理會制衡美國，在國際政治上取得部分奧援。
對中國而言，強化與伊朗的能源合作亦屬有利。在美中戰略競爭的態勢下，中國自無配合美國展開對伊制裁的必要。伊朗作為中東地區的主要大國之一，其石油與天然氣儲存量在全球位居前矛，深具開發潛力，是中國分散能源供給的重要國家。此外，伊朗相對低廉的勞力、尚未充分開發的市場、以及地理位置的重要性等，使之成為中國「一帶一路」沿線的主要國家。前揭中國對伊朗交通基礎建設的投資，即包含伊朗東北大城馬什哈德（Mashhad）至德黑蘭（Tehran）的鐵路電氣化工程，以及串連中北部城市伊斯法罕（Esfahan）、庫姆（Qom）、與德黑蘭的高速鐵路，此一路網並擬延伸至西北大城，同時也是若干石油、天然氣與石化業聚落的大不里士（Tabriz）（如下圖）。大不里士是「一帶一路」倡議中「中國－中亞－西亞經濟走廊」的重要節點，一方面經中亞5國連結中國新疆的烏魯木齊，另一方面是連結土耳其安卡拉的油氣管之端點。中國與伊朗的合作，因此兼具能源與戰略的考量。[3]
圖、中伊交通建設協議之主要城市示意
資料來源：Central Intelligence Agency (CIA), “Iran,” The World Factbook, September 18, 2019, https://tinyurl.com/y4onrcay.
二、中國以私人保全公司保護海外建設與計畫
在中國與伊朗的協議中，中國可派遣至多5千名的安全人員至伊朗保護相關設施與資產。有鑒於伊朗作為區域大國，與美國的對峙在相當程度上源於對自身地位的重視與維護，其應不致允許中國派遣正規的解放軍進駐。對當前的中國而言，派遣軍隊至他國執行聯合國維和行動以外的任務，恐將強化當地國乃至國際社會對中國的疑慮，是爭議性極高的舉措。兩國協議所指之安全人員，因此應為私人保全公司（private security companies, PSCs）。
PSCs的興起是國家將暴力的壟斷權（即軍隊與警察）釋出予市場的結果，也就是由私人公司執行軍隊或警察原本在做或可以做的任務，只是以買賣軍事與保全服務的形式在國際上運作，包括後勤、情報、諮商、訓練與保護等。中國於2010年將PSCs合法化，其後PSCs的市場則因中國內、外部需求而蓬勃發展。內部需求係指中國經濟崛起後，新興的富人階層面臨之人身安全問題；外部需求則是因為中國海外利益持續擴張，特別是「一帶一路」計畫在當地國家每每遭遇或引起衝突，促使企業與個人尋求安全保障。迄2017年約有5,000家註冊的PSCs，並多少與解放軍或武警有關。因中國禁止人民合法擁有槍械，絕大多數的PSCs屬於「非武裝」的保全公司。儘管如此，5千名安全人員的員額已接近美軍當前在伊拉克的人數。在中國政府嚴密管控其社會的情況下，中國的PSCs難以被歸類為純粹的私人公司，因此和西方國家的情境頗有不同；中國PSCs的運作若經公權力介入或協調，將是甚為可觀的力量。中國2019年公布之《新時代的中國國防》白皮書宣示解放軍的任務之一是「為維護國家海外利益提供戰略支撐」，這些PSCs一旦在伊朗運作並受中國政府調控，將可能成為中國政軍影響力的象徵或延伸。此一不完全屬私人性質的軍事與安全力量之存在，將增加美國對伊朗展開軍事行動的顧慮，成為中國嚇阻美國的籌碼之一。 [4]
參、趨勢研判
一、中國與伊朗能源合作的前景未明
2019年9月14日，沙烏地阿拉伯東部煉油廠與油田遭到一批無人機與巡弋飛彈攻擊，導致沙國原油產量驟減50%。美國與沙國指伊朗為攻擊的元兇，伊朗則全盤否認。由於沙國是中國第二大的原油進口國，此一事件也引起外界對中國能源安全的討論。從分散能源進口來源的角度來看，2018年中國的十大原油進口國家（占其總進口之79%，見下表）中，除去排名第一的俄羅斯與第二的沙烏地阿拉伯、以及正與中國進行貿易科技戰的美國不論，剩下的國家來自中東地區非洲與拉丁美洲，易受區域與各自國內局勢影響。這意味著中國分散風險的選擇不多，論者因此不排除中國增加自伊朗進口原油的可能。惟在美國與伊朗短期內的緊張情勢難以化解，以及長期來看伊朗不易放棄核武政策的情況下，中國與伊朗的能源合作不無風險。 [5]
反過來說，這也凸顯「一帶一路」倡議對中國的重要性。中國透過以經濟發展促成區域和平的訴求，正當化其在中東（與其他地區）的存在；設若區域的建設計畫成形，中國亦可和區域國家以集體的方式向美國及其盟友施壓。中國因此將持續宣傳「一帶一路」的機會與前景。
表、2018年中國前十大原油進口國
|
排名 |
國家 |
金額 （億美元） |
占比（％） |
|
1 |
俄羅斯 |
379 |
15.8 |
|
2 |
沙烏地阿拉伯 |
297 |
12.4 |
|
3 |
安哥拉 |
249 |
10.4 |
|
4 |
伊拉克 |
224 |
9.4 |
|
5 |
安曼 |
173 |
7.2 |
|
6 |
巴西 |
162 |
6.8 |
|
7 |
伊朗 |
150 |
6.3 |
|
8 |
科威特 |
119 |
5 |
|
9 |
委內瑞拉 |
70 |
2.9 |
|
10 |
美國 |
68 |
2.8 |
註腳/圖片、表格說明集資料來源資料來源：Daniel Workman, “Top 15 Crude Oil Suppliers to China,” World’s Top Exports, August 21, 2019, https://tinyurl.com/yxuw7zfv.
二、中國私人保全公司引起的問題將日益明顯
中國的PSCs自投身海外行動以來，即面臨若干問題。首先，中國PSCs的經驗與專業能力不足。中國PSCs的僱員組成包含退役之解放軍、武警與公安，但也不乏無經驗者；即便是解放軍與武警的退役人員，較之美英的PSCs亦缺乏實戰經驗，應變能力不足。其次，中國PSCs的配備不足。有別於英美的PSCs提供其員工先進武器與配備，中國的PSCs須服膺中國國內法而鮮少能合法攜帶武器，其員工或是憑藉武術執行任務，或僅能從當地黑市取得槍械，在危難時—例如面對當地社會武裝的群眾事件時—往往難以發揮作用。第三，關於PSCs的國際規範仍不明確。此一問題適用於所有的PSCs，因為在它們的締約者並非一國政府的情況下，國際法尚沒有明確且具拘束力的法律規範其行為。中國的法律僅能規範其PSCs在中國的活動，中國PSCs在海外的行動，則受當地國的管轄；弔詭的是，需要PSCs提供服務的地區，當地國可能法治不彰而難以有效管理。隨著中國海外利益的增加與「一帶一路」相關計畫的推動，中國PSCs引起或面臨的問題也將隨之凸顯，成為中國與當地國之間、甚至是區域內待解決的法律紛爭。
[1] Ariel Cohen, “China’s Giant $400 Billion Iran Investment Complicates U.S. Options,” Forbes, September 19, 2019, https://tinyurl.com/y4l6s7pa. 該報導引用的新聞來自Simon Watkins, “China and Iran flesh out strategic partnership,” Petroleum Economist, September 3, 2019, https://tinyurl.com/y2jqxnwv。《石油經濟學人》（Petroleum Economist）的報導受到多家國際媒體引用，其可信度引起論者的質疑。質疑者的主要論點是，中國與伊朗的石油貿易因美國對伊朗的制裁而呈現下滑，而有鑒於中國2017-2022年「一帶一路」的資金在6,000-8,000億美元之間，中國不太可能將約當「一帶一路」三分之二的資金用於伊朗。參見Jacopo Scita, “No, China Isn’t Giving Iran $400 Billion,” Bourse & Bazaar, September 20, 2019, https://tinyurl.com/y276cczc。儘管如此，該文亦未提出直接的否定證據。由於中國宣稱的投資與實際的投入常有差距，本文乃著重中國與伊朗的合作，而非數字的真實性。
[2]Michael T. Klare, “Energy Security,” in Paul D. Williams, ed., Security Studies: An Introduction (Abingdon: Routledge, 2008), pp. 483-496; Robert W. Orttung and Jeronim Perovic, “Energy Security,” in Myriam Dunn Cavelty and Victor Mauer, eds., The Routledge Handbook of Security Studies (Abingdon: Routledge, 2010), pp. 211-220.
[3]美國與伊朗對峙的重要時間與事件，可參Jen Kirby, “US-Iran standoff: a timeline,” Vox, July 5, 2019, https://tinyurl.com/y22mezoj；伊朗與中國雙邊合作的政治外交考量，可參Simon Watkins, “China and Iran flesh out strategic partnership;” Alex Vatanka, “China’s Great Game in Iran,” Foreign Policy, September 5, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/09/05/chinas-great-game-in-iran.
[4]對於中國可派駐伊朗的5千名安全人員之身分，可參Juan Cole, “China Defies Trump on Iran Big time with $400 bn Belt-and-Road Investment, 5000 Security Personnel,” Informed Comment, September 7, 2019, https://tinyurl.com/yxfwj24t；PSCs亦有稱作“private military companies (PMCs)”或“private military and security companies (PMSCs)”者，其概念與相關議題，可參Anna Leander, “The privatization of international security,” in Myriam Dunn Cavelty and Victor Mauer, eds., The Routledge Handbook of Security Studies (Abingdon: Routledge, 2010), pp. 200-210；中國PSCs的發展及在「一帶一路」沿線國的近況，可參Zi Yang, “China’s Private Security Companies: Domestic and International Roles,” China Brief, Vol. 16, No. 15 (October 4, 2016), pp. 15-18; Helena Legarda and Meia Nouwens, “Guardians of the Belt and Road: The internationalization of China’s private security companies,” Mercator Institute for China Studies (MERICS) China Monitor, August 16, 2018, https://tinyurl.com/ydyelcmo；美軍在伊拉克的人數，可參Heidi M. Peters and Sofia Plagakis, “Department of Defense Contractor and Troop Levels in Afghanistan and Iraq: 2007-2018,” Congressional Research Service (CRS) Report, R44116, May 10, 2019, https://tinyurl.com/lch975o。
[5]Simone McCarthy, “Drone strikes in Saudi Arabia may push China to diversify oil supply, analysts say,” South China Morning Post, September 16, 2019, https://tinyurl.com/y5vg6mlx. 沙國於2019年9月17日宣布已回復失去的產能之50%，並可望於9月底恢復受攻擊前的產能。