「智慧國防計畫」與國防科技機制發展
2019.09.27
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壹、新聞重點
國家中山科學研究院與國防部在2019年8月30日共同舉辦「5G世代國防應用論壇：AIoT智慧物聯網」，會中探討科技作戰應用與裝備發展，期望將人工智慧導入國防科技，全面聚焦「自我感知、自主學習、智慧決策、快速反應」應用與處理能力。中科院資通所在會議透露正規劃「智慧國防十年計畫」，將以跨部會整合與軍民合作方式推動。所謂「智慧國防」範圍包含指管通勤、無線通信、電子戰、網路戰、遙控及水下科技等6大領域，希望導入人工智慧與大數據等新興科技，以有效提升資通電戰力。[1] 《國防法》第22條規定，行政院各機關應結合民間力量，發展國防科技工業，武獲以自製為優先，外購應落實技術轉移，達成獨立自主之國防建設。面對此案之經費需求，國防部如何透過現有「國防科技發展機制」，[2] 發揮跨部會、軍民合作協調功能，加強資源與研發能量的整合，將是推動計畫的關鍵。
貳、安全意涵
一、「國防科技發展機制」採國防部主導、各部會配合模式
台灣「國防科技發展機制」由三大部分組成：（一）「政策指導與協調」：由國防部、經濟部及科技部等單位組成「國防科技發展推行會」，以跨部會協調合作方式，執行產業調查、協調、整合與政策指導等功能；（二）「研究與發展」：以政府設立的基金、研究機構或研發中心組成，扮演支持研發與投入資源的功能；（三）「生產與製造」：政府生產單位或民間企業負責實際產製工作（見圖1）。其中承擔政策指導與協調的「國防科技發展推行會」，由國防部副部長擔任召集人、經濟部、科技部常次為協同召集人，執行秘書仍設在國防部，因此有關事項推動，國防部仍是主導單位。若與「行政院科技會報」相比，其由行政院長擔任召集人，主管科技政策之政務委員及科技部長擔任副召集人，所具備的跨部會協調功能，顯然更為有效。
二、「國防科技發展機制」發揮功能有助推動「國防自主」
一國的國防科技水準反應該國的科技實力，國防部欲提升武器發展水準，應強化各部會及民間資源整合。近年台灣積極推動「國防自主」政策，即可透過「國防科技發展機制」結合產官學研力量，以合作方式提高科技能力，擴大國防產業能量，進而強化「國防自主」基礎。以航太產業為例，根據國防部預估高教機案之預算為686億元，可創造航空產業擴張效益約1,500億元；在人才需求上，中科院為500-1,000人、民間廠商為400-2,000人；更重要的是可有效降低維持成本、自主研改構型與性能提升。台灣希望透過「國機國造」，重新整合國內外廠商能量，凝聚研發能量，朝向更高端技術發展，累積研發下一代戰機的科技能量基礎。[3] 另外，人才及財源為國防科技與產業發展的基礎，過去IDF因停產恐導致人才流失的問題，政府應以前瞻的視野，保持長期穩定的投入力度，避免建立的能量因「無案可研、無機可造」而流失。
圖1、台灣國防科技發展機制
資料來源：林柏州自行繪製。
參、趨勢研判
一、穩定投資預算將是累積國防科技實力的唯一道路
政府預算投入是科技發展的基礎。以我國來說，台灣研發經費占GDP比例從2007年的2.47％，至2017年達3.3%，歷年高於經濟合作發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）的平均值（2.3-2.4％）。 政府在科技預算投入，歷年均呈現穩定趨勢，根據行政院科技會報資料，政府科技預算從2007年的928億元，到2019年增至1,163億元；但國防科技預算呈現起伏不定的趨勢，從2007年的90億元、一路降至2014年的28億元、到2019年再攀升為130億元（如圖2）。這顯示歷屆政府對國防科技的投資缺乏一貫性，但近期已有顯著改善。
圖2、2007-2019年政府科技相關預算（單位：億元）
資料來源：林柏州繪自以下來源。政府科技預算為行政院科技會報網站；政府科技預算占GDP比重參考OECD, “Main Science and Technology Indicators,” https://www.oecd.org/sti/msti.htm；中科院為中科院網站；國防科技預算為歷年〈中央政府總預算總說明〉，行政院主計總處。
政府應藉由資金、技術投資等獎勵措施，加強前瞻技術研究，促進產學合作，同時吸引更多國內廠商投入國防產業市場，激勵先進科技研發投資意願，以創造國防工業成長的空間。另外，審計單位過去曾要求加強考核科技預算執行成效，[5] 其立意雖在促進施政績效提升，但可能導致政府部門對科技預算採取消極立場，進而壓抑科技發展，宜加檢討現行控管考評機制。
二、持續擴大國防資源釋商以達成「國防帶動經濟」的目標
《全民防衛動員準備法》第17條規定，為達成國防工業植基民間，國防部應結合軍、公、民營生產事業機構，建立「國防工業動員生產體系」。國防部藉由國防資源釋商、移轉軍民通用科技，也可維持常態性的軍民合作。國防資源釋商區分為武器裝備獲得、武器裝備維持、一般性軍需品等3類。國防部自2003年開始辦理國防資源釋商，歷年均訂定分年釋商目標：2016年810億元，實際金額1,047億元，達成率129.36%；2017年目標930億元、實際金額1,016億元、達成率109.47%；2018年目標1,200億元、實際金額1,184.7億元，達成率98.725%；2019年目標為1,300億元，歷年釋出重大計畫有八輪甲車、經國號性能提升、沱江艦、衛星通信系統及裝備商維等。藉由穩定投入資源，鼓勵民間企業投入國防產業，方能使國防安全與經濟發展互利，營造「經濟與國防」良性循環，同時逐步擴大市場規模，累積外銷實力，並厚植國防產業能量。
表、我國重要「國防自主」研製項目
資料來源：《中華民國一○六年國防報告書》（台北：國防部，2017年），頁100-101；游玉堂，〈國機國造之機會與挑戰〉，國防部，2016年7月15日，頁9。
三、國防科技安全管控機制能否有效杜絕洩密仍待觀察
建立國防科技與產業安全管控機制，是政府因應台灣擴大軍民兩用科技運用與資源釋商之刻不容緩工作。此舉不僅保護國防機密與關鍵研究成果，預防洩密情事發生，更能在重大建案涉及跨國合作時，確保攸關合作成敗的機密。國防部已在2017年比照美方作法，訂定《國防事務涉密審查會設置及審查要點》、《國防科技工業合作廠商安全調查執行作法》及採購契約「特別保密條款」範本，訂定《參與國防事務人員保密安全管控標準作業手冊》，並在政戰局保防安全處成立「安全調查辦公室」，強化管控及稽核措施。2019年公布之《國防產業發展條例》，更針對參與軍品研發、產製、維修之廠商建立評鑑機制；進行級別評鑑；人員、設施及資訊系統安全查核等，以確保認證合格廠商資格及完備安管機制。對於違反保安規定洩密者，可依《國家機密保護法》懲處，並向廠商解約及求償。目前參與「國機國造」與「國艦國造」的中科院、漢翔及台灣國際造船研發人員已開始適用此機制，未來將擴及參與機密部件的民間研發人員，能否有效杜絕機密外洩，仍需持續觀察。
[1]〈中科院推智慧國防10年計畫〉，《自由時報》，2019年9月2日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1314948；〈智慧國防》發展十年計畫 我國有這些優勢...〉，《自由時報》，2019年9月2日，https://tinyurl.com/yxt7b2e6。智慧國防（Smart Defence）乙詞最早為北約於2008年提出的概念，在2012年北約芝加哥高峰會（Chicago Summit）正式納為政策。其意思是北約面對預算緊縮的情況下，成員國尋求以合作落實研發、武獲、作戰計畫與維持軍隊戰力的政策，並以側重提升及發展精準武器、網路防衛、飛彈防衛、聯合情報、監偵等能力為優先項目。“Smart Defence,” North Atlantic Treaty Organization, February 20, 2017, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_84268.htm.
[2]「國防科技發展機制」在國內並無明確定義，但曾多次出現於下列政策文件，如《國家科學技術發展計畫（民國90年至93年版）》指「善用產學研之研發資源，有效建立『國防科技體系』」（頁vi與67）；《國家科學技術發展計畫（民國94年至97年版）》主張「強化『國防科技體系』，促進國防軍備發展」（頁28）；《國家科學技術發展計畫（民國102年至105年版）》強調「整合『國防科技發展機制』，提升國防科技研發能量」（附錄頁10）；《中華民國科學技術白皮書（民國104年至107年版）》指「整合『國防科技發展機制』，提升國防科技研發能量」（頁81）；《國家科學技術發展計畫（民國 106 年至109 年）》提及「建立『國防科技發展機制』，厚植國防科技研發能量」（附錄頁9）；〈國防部新聞稿〉，國防部，2016年7月1日，https://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?p=71199&title=國防消息&SelectStyle=新聞稿；《中華民國108年國防報告書》（台北：國防部，2019年），頁88。
[3]〈中華民國108年國防報告書〉（台北：國防部，2019年），頁91；游玉堂，〈國機國造之機會與挑戰〉，國防部，2016年7月15日，https://tinyurl.com/y2cjkk7l。
[4] 〈國家科學技術發展計畫（民國106年至109年）〉，科技部，2017年9月7日，頁8-10，https://tinyurl.com/y4ey4pxl。
[5]〈審計部暨所屬機關中程施政計畫(103至106年度)〉，審計部，2013年12月18日，頁18。