「智慧國防計畫」與國防科技機制發展
2019.09.27
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壹、新聞重點
國家中山科學研究院與國防部在2019年8月30日共同舉辦「5G世代國防應用論壇:AIoT智慧物聯網」,會中探討科技作戰應用與裝備發展,期望將人工智慧導入國防科技,全面聚焦「自我感知、自主學習、智慧決策、快速反應」應用與處理能力。中科院資通所在會議透露正規劃「智慧國防十年計畫」,將以跨部會整合與軍民合作方式推動。所謂「智慧國防」範圍包含指管通勤、無線通信、電子戰、網路戰、遙控及水下科技等6大領域,希望導入人工智慧與大數據等新興科技,以有效提升資通電戰力。[1] 《國防法》第22條規定,行政院各機關應結合民間力量,發展國防科技工業,武獲以自製為優先,外購應落實技術轉移,達成獨立自主之國防建設。面對此案之經費需求,國防部如何透過現有「國防科技發展機制」,[2] 發揮跨部會、軍民合作協調功能,加強資源與研發能量的整合,將是推動計畫的關鍵。
貳、安全意涵
一、「國防科技發展機制」採國防部主導、各部會配合模式
台灣「國防科技發展機制」由三大部分組成:(一)「政策指導與協調」:由國防部、經濟部及科技部等單位組成「國防科技發展推行會」,以跨部會協調合作方式,執行產業調查、協調、整合與政策指導等功能;(二)「研究與發展」:以政府設立的基金、研究機構或研發中心組成,扮演支持研發與投入資源的功能;(三)「生產與製造」:政府生產單位或民間企業負責實際產製工作(見圖1)。其中承擔政策指導與協調的「國防科技發展推行會」,由國防部副部長擔任召集人、經濟部、科技部常次為協同召集人,執行秘書仍設在國防部,因此有關事項推動,國防部仍是主導單位。若與「行政院科技會報」相比,其由行政院長擔任召集人,主管科技政策之政務委員及科技部長擔任副召集人,所具備的跨部會協調功能,顯然更為有效。
二、「國防科技發展機制」發揮功能有助推動「國防自主」
一國的國防科技水準反應該國的科技實力,國防部欲提升武器發展水準,應強化各部會及民間資源整合。近年台灣積極推動「國防自主」政策,即可透過「國防科技發展機制」結合產官學研力量,以合作方式提高科技能力,擴大國防產業能量,進而強化「國防自主」基礎。以航太產業為例,根據國防部預估高教機案之預算為686億元,可創造航空產業擴張效益約1,500億元;在人才需求上,中科院為500-1,000人、民間廠商為400-2,000人;更重要的是可有效降低維持成本、自主研改構型與性能提升。台灣希望透過「國機國造」,重新整合國內外廠商能量,凝聚研發能量,朝向更高端技術發展,累積研發下一代戰機的科技能量基礎。[3] 另外,人才及財源為國防科技與產業發展的基礎,過去IDF因停產恐導致人才流失的問題,政府應以前瞻的視野,保持長期穩定的投入力度,避免建立的能量因「無案可研、無機可造」而流失。
圖1、台灣國防科技發展機制
資料來源:林柏州自行繪製。
參、趨勢研判
一、穩定投資預算將是累積國防科技實力的唯一道路
政府預算投入是科技發展的基礎。以我國來說,台灣研發經費占GDP比例從2007年的2.47%,至2017年達3.3%,歷年高於經濟合作發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)的平均值(2.3-2.4%)。 政府在科技預算投入,歷年均呈現穩定趨勢,根據行政院科技會報資料,政府科技預算從2007年的928億元,到2019年增至1,163億元;但國防科技預算呈現起伏不定的趨勢,從2007年的90億元、一路降至2014年的28億元、到2019年再攀升為130億元(如圖2)。這顯示歷屆政府對國防科技的投資缺乏一貫性,但近期已有顯著改善。
圖2、2007-2019年政府科技相關預算(單位:億元)
資料來源:林柏州繪自以下來源。政府科技預算為行政院科技會報網站;政府科技預算占GDP比重參考OECD, “Main Science and Technology Indicators,” https://www.oecd.org/sti/msti.htm;中科院為中科院網站;國防科技預算為歷年〈中央政府總預算總說明〉,行政院主計總處。
政府應藉由資金、技術投資等獎勵措施,加強前瞻技術研究,促進產學合作,同時吸引更多國內廠商投入國防產業市場,激勵先進科技研發投資意願,以創造國防工業成長的空間。另外,審計單位過去曾要求加強考核科技預算執行成效,[5] 其立意雖在促進施政績效提升,但可能導致政府部門對科技預算採取消極立場,進而壓抑科技發展,宜加檢討現行控管考評機制。
二、持續擴大國防資源釋商以達成「國防帶動經濟」的目標
《全民防衛動員準備法》第17條規定,為達成國防工業植基民間,國防部應結合軍、公、民營生產事業機構,建立「國防工業動員生產體系」。國防部藉由國防資源釋商、移轉軍民通用科技,也可維持常態性的軍民合作。國防資源釋商區分為武器裝備獲得、武器裝備維持、一般性軍需品等3類。國防部自2003年開始辦理國防資源釋商,歷年均訂定分年釋商目標:2016年810億元,實際金額1,047億元,達成率129.36%;2017年目標930億元、實際金額1,016億元、達成率109.47%;2018年目標1,200億元、實際金額1,184.7億元,達成率98.725%;2019年目標為1,300億元,歷年釋出重大計畫有八輪甲車、經國號性能提升、沱江艦、衛星通信系統及裝備商維等。藉由穩定投入資源,鼓勵民間企業投入國防產業,方能使國防安全與經濟發展互利,營造「經濟與國防」良性循環,同時逐步擴大市場規模,累積外銷實力,並厚植國防產業能量。
表、我國重要「國防自主」研製項目
資料來源:《中華民國一○六年國防報告書》(台北:國防部,2017年),頁100-101;游玉堂,〈國機國造之機會與挑戰〉,國防部,2016年7月15日,頁9。
三、國防科技安全管控機制能否有效杜絕洩密仍待觀察
建立國防科技與產業安全管控機制,是政府因應台灣擴大軍民兩用科技運用與資源釋商之刻不容緩工作。此舉不僅保護國防機密與關鍵研究成果,預防洩密情事發生,更能在重大建案涉及跨國合作時,確保攸關合作成敗的機密。國防部已在2017年比照美方作法,訂定《國防事務涉密審查會設置及審查要點》、《國防科技工業合作廠商安全調查執行作法》及採購契約「特別保密條款」範本,訂定《參與國防事務人員保密安全管控標準作業手冊》,並在政戰局保防安全處成立「安全調查辦公室」,強化管控及稽核措施。2019年公布之《國防產業發展條例》,更針對參與軍品研發、產製、維修之廠商建立評鑑機制;進行級別評鑑;人員、設施及資訊系統安全查核等,以確保認證合格廠商資格及完備安管機制。對於違反保安規定洩密者,可依《國家機密保護法》懲處,並向廠商解約及求償。目前參與「國機國造」與「國艦國造」的中科院、漢翔及台灣國際造船研發人員已開始適用此機制,未來將擴及參與機密部件的民間研發人員,能否有效杜絕機密外洩,仍需持續觀察。
[1]〈中科院推智慧國防10年計畫〉,《自由時報》,2019年9月2日,https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1314948;〈智慧國防》發展十年計畫 我國有這些優勢...〉,《自由時報》,2019年9月2日,https://tinyurl.com/yxt7b2e6。智慧國防(Smart Defence)乙詞最早為北約於2008年提出的概念,在2012年北約芝加哥高峰會(Chicago Summit)正式納為政策。其意思是北約面對預算緊縮的情況下,成員國尋求以合作落實研發、武獲、作戰計畫與維持軍隊戰力的政策,並以側重提升及發展精準武器、網路防衛、飛彈防衛、聯合情報、監偵等能力為優先項目。“Smart Defence,” North Atlantic Treaty Organization, February 20, 2017, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_84268.htm.
[2]「國防科技發展機制」在國內並無明確定義,但曾多次出現於下列政策文件,如《國家科學技術發展計畫(民國90年至93年版)》指「善用產學研之研發資源,有效建立『國防科技體系』」(頁vi與67);《國家科學技術發展計畫(民國94年至97年版)》主張「強化『國防科技體系』,促進國防軍備發展」(頁28);《國家科學技術發展計畫(民國102年至105年版)》強調「整合『國防科技發展機制』,提升國防科技研發能量」(附錄頁10);《中華民國科學技術白皮書(民國104年至107年版)》指「整合『國防科技發展機制』,提升國防科技研發能量」(頁81);《國家科學技術發展計畫(民國 106 年至109 年)》提及「建立『國防科技發展機制』,厚植國防科技研發能量」(附錄頁9);〈國防部新聞稿〉,國防部,2016年7月1日,https://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?p=71199&title=國防消息&SelectStyle=新聞稿;《中華民國108年國防報告書》(台北:國防部,2019年),頁88。
[3]〈中華民國108年國防報告書〉(台北:國防部,2019年),頁91;游玉堂,〈國機國造之機會與挑戰〉,國防部,2016年7月15日,https://tinyurl.com/y2cjkk7l。
[4] 〈國家科學技術發展計畫(民國106年至109年)〉,科技部,2017年9月7日,頁8-10,https://tinyurl.com/y4ey4pxl。
[5]〈審計部暨所屬機關中程施政計畫(103至106年度)〉,審計部,2013年12月18日,頁18。