美國與塔利班簽訂和平協議 對印太地區之影響
2020.03.20
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壹、新聞重點
根據《紐約時報》（New York Times）報導，美國與阿富汗反政府組織塔利班（Taliban）於2020年2月29日簽訂和平協議，為美國結束阿富汗戰爭奠下基礎。塔利班承諾不讓阿富汗成為恐怖分子的基地。美國承諾在塔利班堅持和平協議的前提下，預於14個月內將美軍與盟軍駐阿富汗部隊逐次撤離，爭取取消聯合國對塔利班的各項制裁，並爭取阿富汗政府與塔利班組織交換囚犯，以建立多邊信任關係。美國同時協助維持阿富汗政府軍事力量，以及與各方勢力進行談判，共享權力與和平的成果。[1]
貳、安全意涵
一、美國企圖擺脫阿富汗戰爭泥淖
阿富汗戰爭已花費美國2兆美金的戰費與借貸利息，未來數十年，支付退伍軍人所需醫療與殘疾照顧費用高達數兆美金，其中的一半費用為阿富汗戰爭引起，為美國財政帶來長期沉重的負擔。美國國債鐘顯示美國國債已達國內生產總值（Gross Domestic Product, GDP）的107％，國債帶來大量的利息支出，可能會限縮了教育、社會福利與基礎建設預算。但美國為因應全球各類挑戰，國防預算仍於2020年仍增編220億美金，達到7,380億美金之譜，占全世界40％軍費支出。
塔利班在1996年掌握阿富汗政權，因包庇恐怖份子，於2001年10月7日遭美軍協同多國盟軍攻擊。塔利班下台後，仍持續與美軍作戰，迄今超過18年的時間。美軍有2,400多名士兵喪生，3萬8,000多名阿富汗平民死亡，若再加上盟軍與泛塔利班戰鬥人員，死亡人數超過14萬7,124人。雖近幾年多次企圖和談，但均未能達成協議。且長年戰火讓阿富汗成就了許多個第一，包括國際間難民與移民最多的國家、全世界罌粟花種植面積最大的國家、民生基礎建設最落後及最腐敗政府的國家之一。同時恐怖分子趁機隨難民潮進入歐洲，讓歐洲壟罩在恐怖分子孤狼攻擊的威脅下。阿富汗戰爭不僅讓美國、中東及歐洲損失了許多寶貴的生命，而且，因為塔利班轉入游擊戰後仍控制約70％阿富汗國土，且阿富汗內政每況愈下，美阿民眾對阿富汗戰爭越來越反感，招致許多批評檢討。這些均使美國亟需擺脫阿富汗戰爭的泥淖，轉而應對其他更為優先的挑戰，以維護美國國家利益。本次和平協議是第一次將談判條件梳理於正式文件內，彰顯美軍撤離阿富汗的決心。[2]
二、美國轉而強化印太軍事戰略
美國2019年在世界各地的應急行動與緊急補充（戰爭）支出達745.7億美金。2020年寧願降低常態基本軍事費用，也要增編992.3億美金，總額達1,738億美金用於應急行動與緊急補充支出，俾利遂行全球戰略布局。美國國防部部長艾斯培（Mark Esper）認為與塔利班簽訂和平協議，是為美軍撤離阿富汗鋪路，希望美國能減少在中東的軍事支出，以便移動軍事預算與相關資源至印太地區，及早謀劃未來可能與中國的戰爭。[3]
美國於阿富汗戰爭面對的敵人武器裝備落後，無法掌握空優，缺乏科技情報。塔利班幾乎不具備正規作戰能力，主要依靠地利優勢，佈建人民情報網，將武裝部隊化整為零分散部署，而專精於城鎮與洞窟游擊戰。美軍在阿富汗戰爭與敵人的每次衝突大多是凱旋而歸，在軍事力量上具壓倒性的優勢。但是面對中國解放軍，美軍無法直接轉用阿富汗戰爭經驗於印太軍事戰略上。兩軍正規作戰實力相距不遠，但中國有地利優勢，後勤支援便利。美軍必須推演各種作戰行動方案應對，包含多邊安全關係建立、多國協同作戰、海外後勤支援及各類戰術規劃設計等面向，據以開發所需武器裝備與進行單獨或多國協同訓練。
參、趨勢研判
一、中國將更積極推動「一帶一路」戰略發展
塔利班主要由普什圖人（Pashtun）組成，為阿富汗境內最大的民族，是巴基斯坦國內第二大族群，在巴基斯坦內政與各行各業扮演重要角色。阿富汗戰爭期間，美國情報單位察覺塔利班武裝人員在巴基斯坦軍事訓練營完成訓練後，跨境至阿富汗進行軍事行動，再返回巴基斯坦休整，便要求巴基斯坦查緝阻絕類況，但巴基斯坦政府未落實查緝，仍包庇塔利班武裝人員進出兩國國境，可見兩方關係非常良好。
中巴兩國於2013年就中巴經濟走廊（China Pakistan Economic Corridor, CPEC）開始緊密的經濟合作，期間曾邀請阿富汗共同參與，但阿富汗政府礙於美國戰略考量未能參與。中巴兩國在2015年成為全天候戰略合作夥伴，建立多種磋商與軍事交流機制，且中國已是巴基斯坦的最大投資國，中巴成為更緊密的共同體，同時也與塔利班保持良好的關係。中國近年與巴基斯坦、塔利班合作，共同阻止恐怖主義擴散，三方合作順利；塔利班甚至於2019年9月22日派遣代表團至中國討論與美國簽訂和平協議相關事宜，雙方關係可見一斑。中國、巴基斯坦、阿富汗在2019年9月簽訂三國合作計畫（China-Afghanistan-Pakistan Plus Cooperation, CAPPC），由中國出資修建阿富汗首都喀布爾（Kabul）到巴基斯坦柏夏瓦（Peshawa）的公路，打通阿富汗通往印度洋與中國的通路，有利促進CPEC、阿富汗經濟及中國陸上絲路發展，對中阿兩國的關係提升大有幫助。
中國支持阿富汗和平談判與外國軍隊和平有序的撤離，並希望阿富汗內部各方勢力能妥善劃分自治權限，對外能與週邊鄰國和平共處，並持續打擊恐怖主義，成為地區穩定的力量。隨著美軍逐次撤離阿富汗，美國對阿富汗地區的影響力會逐漸降低，中國便能藉著與阿富汗政府、塔利班良好的關係由古絲路「瓦罕走廊（Wakhan Corridor）」建立經濟通道直接進入阿富汗，並挾基礎建設發展的經驗技術與武器出口第二大國優勢，投資阿富汗境內各項基礎設施發展，除賺取投資利潤外，還可提高與阿富汗的貿易往來，累積對阿富汗實質影響力，甚或輸出武器裝備，讓中國一帶一路戰略影響力持續擴張。[4]
二、美國將加強與我國在西太平洋軍事戰略合作
在地緣軍事戰略上，由於我國位於第一島鏈中央，扼控東海與南海進出要道，可視為不沉的航空母艦，能肩負美國東北亞與東南亞盟國軍事與貿易中轉的要點。我國距中國約120公里，可藉情監偵提供友盟當面解放軍動態，對於美國在西太平洋突破中國「反介入／區域拒止」（Anti-Access/Area Denial, A2/AD）能扮演重要角色。在美國國務院公布的《自由開放的印太地區：促進共同願景（A FREE AND OPEN INDO-PACIFIC: Advancing a Shared Vision）》（以下簡稱印太戰略願景），內文特別提到印太地區多邊安全關係，以及與我國建立穩固的夥伴關係，堅守對我國的承諾，協助我國建設國防力量，抵抗中國對我國的壓迫，並偕各盟國應對潛在的威脅。基於美國與我國有共同的威脅，兩國在西太平洋軍事戰略合作會逐漸深化，以圍堵中國可能的軍事擴張，以維護區域安全。[5]
[1]“Taliban and U.S. Strike Deal to Withdraw American Troops From Afghanistan,” New York Times, February 29, 2020, https://www.nytimes.com/2020/02/29/world/asia/us-taliban-deal.html.
[2]Sarah Almukhtar, Rod Nordland, “What Did the U.S. Get for $2 Trillion in Afghanistan?,” New York Times, December 9, 2019, https://reurl.cc/ex8O4L; Neta C. Crawford, “Human Cost of the Post-9/11 Wars: Lethality and the Need for Transparency,” International & Public Affairs of Watson Institute of Brown University, November, 2018, https://reurl.cc/O1q48r; “COST OF WAR through September 30, 2019,” Federal of American Scientists, November 30, 2019, https://fas.org/man/eprint/cow/fy2019q4.pdf; “Afghan conflict: US and Taliban sign deal to end 18-year war,” BBC, February 29, 2020, https://www.bbc.com/news/world-asia-51689443; “US Debt Clock,” https://www.usdebtclock.org/; “2020 Defense Budget (Final),” Military Benefit, December 20, 2019, https://reurl.cc/O1q3Rr; “AT WAR WITH THE TRUTH,” Washington Post, December 9, 2019, https://reurl.cc/rx8Ryb.
[3]Taliban Peace Deal Opens Door for U.S. to Focus on China, Defense Secretary Mark Esper Says,” Time, March 1, 2020, https://reurl.cc/X6ka1e; Heidi Peltier, “The Cost of Debt-financed War: Public Debt and Rising Interest for Post-9/11 War Spending,” International & Public Affairs of Watson Institute of Brown University, January, 2020, https://reurl.cc/qd801p; “A FREE AND OPEN INDO-PACIFIC: Advancing a Shared Vision,” United States Department of State, November 3, 2019, https://reurl.cc/oLdKaM.
[4]馬強，〈巴基斯坦普什圖人的仲介民族角色研究〉，《普世社會科學研究網》，2019年12月19日，https://reurl.cc/O1qLrA；陳嘉韡，〈阿富汗和平計劃之美中俄大博弈〉，《The News Lens關鍵評論》，2019年12月22日，https://www.thenewslens.com/article/128851；〈塔利班代表團訪華 與中國官員會談〉，《美國之音》，2019年9月23日，https://reurl.cc/qd84v0； “PAKISTAN AND CHINA DIPLOMATIC RELATIONS,” Ministry of Foreign Affairs Government of Pakistan, January 1, 2020, https://reurl.cc/E7zL6g; “CPEC Introduction,” CPEC, http://cpec.gov.pk/introduction/1; “China is the world’s 2nd-biggest arms dealer, and it’s closing the gap on the US,” South China Morning Post, January 27, 2020, https://reurl.cc/MvdLjW; 〈瓦罕走廊：阿富汗與中國的唯一通道，一條註定不平凡的山谷！〉，《熱番資訊》，2020年3月16日，https://reurl.cc/Nj6Qxm；〈中國代表呼籲國際社會幫助阿富汗各方抓住和平機遇〉，《人民網》，2020年3月11日，http://world.people.com.cn/n1/2020/0311/c1002-31626771.html；〈王毅介紹第三次中阿巴外長對話共識〉，《中華人民共和國中央人民政府》， 2019年9月8日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-09/08/content_5428308.htm。
[5]“China’s infrastructure finance model is changing. Here’s how,” The Africa Report, January 14, 2020, https://fas.org/sgp/crs/natsec/RS21048.pdf; “China is the world’s 2nd-biggest arms dealer, and it’s closing the gap on the US,” South China Morning Post, January 27, 2020, https://www.businessinsider.com/china-2nd-biggest-arms-dealer-behind-us-ahead-of-russia-2020-1;〈瓦罕走廊：阿富汗與中國的唯一通道，一條註定不平凡的山谷！〉，《熱番資訊》，2020年3月16日，https://reurl.cc/Nj6Qxm；〈如何在西太平洋挫敗中國？美國智庫向政府獻新戰略：台灣是其中一環〉，《報橘》，2019年6月4日，https://reurl.cc/xZ0Kr1。