英國政府恐成華為5G突破口
2020.03.20
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壹、新聞重點
2020年3月10日，英國一群保守黨（Conservatives）議員包括前黨魁伊恩‧史密斯（Iain Duncan Smith）與擔任過外交大臣的大衛‧戴維斯（David Davis）等人於下議院（House of Commons）發起對自家政黨執政的政府的挑戰。他們提案要求修正《通訊基礎設施法案》（Telecommunications Infrastructure (Leasehold Property) Bill）的內容，目標是使英國在2022年底前將華為從當地的5G網路設施中完全排除。提案最終在首相強生（Boris Johnson）的反對下以306票對282票的24票之差失敗。[1] 有鑑於5G建設對英國國家資通訊發展之重要性，以及華為議題已成為美中近年來在全球戰略對抗的重要戰場，加上英國立場對其他尚未決定是否採用華為設備的歐洲國家產生之影響，實有必要關注此一事件。
貳、安全意涵
在英國脫歐（Brexit）前夕，唐寧街首相府於2020年1月28日宣布容許華為有限度參與英國的5G網路建設，並規定其在市佔與設備比例的上限為35%。政府的主張是，英國必須最大化其供應鏈來源；一方面，它認為這將鼓勵更多投資者參與英國市場，另一方面英國也得以保持自主性。[2]
一、「全球的英國」路線持續推動
強生政府已多次提及，允許華為參與英國5G建設與否不僅要考慮技術安全，也要考量英中兩國緊密的經濟關係。由此可見，資料安全（data security）以外的政經因素在決策面扮演了重要角色。
強生入主唐寧街的核心政見為完成「脫歐」，而脫歐的目的在於從「歐洲的英國」走向「全球的英國」，其實踐的途徑則是避免對任一方的依賴，從而增強英國的獨立自主。此一邏輯不僅主導了脫歐後英國的對歐盟談判策略，亦形塑了其發展國內5G網路建設的框架。
英國容許華為的決定無疑使得盟友美國不滿。美國長期指控華為協助中國政府獲取資訊，川普（Donald Trump）與蓬佩奧（Mike Pompeo）也數次就華為議題造訪倫敦。在唐寧街1月底宣布其決定之後，白宮方面多次放話將中斷雙方之間的情報共享，呼籲強生政府改變決定。此次的《通訊基礎設施法案》修正案可視為部分議員呼應川普政府之舉。在3月4日，英國政府發布《容許華為參與5G的安全意涵》（Security Implications of Including Huawei in 5G）。該文件力陳英國了解美國以及同為五眼聯盟（Five Eyes）之澳洲的立場，然一旦排除華為，英國將可能會高度依賴愛立信（Ericsson）以及諾基亞（Nokia）等廠商，而這是英國不願面對的情況。文件亦同時引述軍情五處（MI5）局長以及美方在2020年的「慕尼黑安全會議」上的相關談話，明示英美兩國關係不致因此生變。唐寧街的作法不僅服膺其追求相對自主性的邏輯，也為華為參與英國5G建設的結果再次定錘。[3]
二、強生政府承認華為存在風險
英國政府從不諱言使用華為設備可能存在的風險。在2010年，國家政府通信總部（Government Communications Headquarters, GCHQ）下屬的網路安全中心（National Cyber Security Centre, NCSC）設立了華為網路安全評估中心（Huawei Cyber Security Evaluation Centre, HCSEC）。該中心自2015年起每年均發布報告，指出華為在軟硬體方面皆存在重大缺失。此外，華為與中國政府之間的關係以及中國政府《情報法》對其國籍企業的箝制也引人疑慮。儘管如此，在英國政府的認知中，華為目前仍然不構成重大威脅。
英國政府主張安全會因為「國情（national context）」的不同而有所差異，而且必須有安全風險必然存在的事實。國情在這裡指涉了包括國家的地理位置與地緣政治等綜合性因素，強調並沒有所謂一體適用的標準，也不應該只用單一要素考慮決策。一刀切的做法簡化了對相關議題複雜性的認識。在安全風險的評估上，英國政府也認為不可能100%完全杜絕資安威脅，而只是程度上的區別。
強生政府容許華為可以參與其5G建設的利基論述，在於區分了核心網路與非核心網路。所謂的核心/非核心區別在於「功能」（functions）。英國的這種定義與美澳政府有極大差異，後者認為，在5G「萬物聯網」環境下根本不存在核心/非核心差異，只要有聯網就有資安洩漏風險。3月10日的修正案表決其實可以看作是這兩種思路交鋒的展現。總而言之，儘管華為獲准參與當地5G網路建設，但它僅能提供例如天線等設備，亦不會被採用於重要關鍵基礎設施。前文提到流量與市場配額亦有35%的限制。此外，政府也將持續與國內各大電信營運商合作監管華為，更不消說還有長年存在的與美澳等國的情報分享機制。因此，唐寧街認為上述手段均已提供英國足夠保障。
參、趨勢研判
一、英國政府短期內不會鬆口改變對華為態度
從長期目標來看，英國仍將會減少華為在國內5G建設的比重。[4] 然而，有關於具體的幅度與時限，政府短期內無意願也無能力給予承諾。英國的四大電信：EE、O2、Vodfone與Three目前在5G網路建設上均已與華為有所合作，華為所佔比例約四成。對英國來說，驟然排除華為不僅要負擔額外的成本，更會拖延英國運用5G的進度。當前的做法於是為政府保留若干彈性，視爾後情況再宣布相關計畫或緩衝期進程。尤其，當前英國已受限於與歐盟之間就脫歐後的各項談判的泥淖壓力，以及突如其來爆發的武漢肺炎疫情，政府將不會貿然改變現行立場。
不過，來自保守黨內的挑戰以及川普政府以調整英美特殊關係為由予以進一步施壓，仍可能是影響英國政策的突發因素。保守黨在下議院席次超越第二大黨達87席，此次卻僅以24席否決提案，且跑票議員中不乏重量級人士，有關分析認為強生的領導已受到一定程度的打擊。[5]如果美方成功遊說相當數量的議員倒戈，仍在未定之天。
二、英國的論點可能被歐洲國家參考
歐盟在華為議題上未採取單一立場，而是讓各成員國家自行決定。各國政府因此莫不相互觀望相互參考。儘管英國已於日前脫歐，此一情況仍大致成立。
目前，歐洲約仍有十五國家未就華為是否可參與當地5G建設，或可參與但形式為何做出最後決定，包括德國、義大利、奧地利、比利時、荷蘭、盧森堡、斯洛伐克、瑞典、丹麥、波蘭、愛沙尼亞、芬蘭、愛爾蘭、立陶宛、羅馬尼亞、斯洛維尼亞與保加利亞等。法國已在2020年3月13日允許華為參與當地建設，理由採取同英國「核心/非核心」論點。[6] 除去北歐國家以及部分南歐國家可能有更高的預測度之外，西歐國家應是關注重點。德國目前已經表示對華為風險安全可控，可能會是下一個採取同英國「核心/非核心」論述的國家。
[1]“Telecommunications Infrastructure (Leasehold Property) Bill: Report stage: Amendment 1,” Votes in Parliament, March 10, 2020, https://votes.parliament.uk/Votes/Commons/Division/775; “Huawei: Government wins vote after backbench rebellion,” BBC, March 10, 2020, https://www.bbc.com/news/uk-politics-51806704; “Johnson’s majority slashed as 38 Tory rebels fire warning shot over Huawei’s involvement in 5G - as it happened,” Guardian, March 10, 2020, https://www.theguardian.com/politics/live/2020/mar/10/cabinet-secretary-mark-sedwill-to-be-questioned-by-mps-about-work-of-government-and-priti-patel-live-news.
[2]“UK government statement on Huawei 5G network decision,” Reuters, January 28, 2020, https://uk.reuters.com/article/uk-britain-usa-huawei-text/uk-government-statement-on-huawei-5g-network-decision-idUKKBN1ZR1EW; Leo Kelion, “Huawei set for limited role in UK 5G networks,” BBC, January 28, 2020, https://www.bbc.com/news/technology-51283059.
[3]“Security implications of including Huawei in 5G,” House of Commons, March 3, 2020, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cdp-2020-0045/.
[4]“UK Huawei decision appears to avert row with US,” Guardian, January 28, 2020, https://www.theguardian.com/technology/2020/jan/28/boris-johnson-gives-green-light-for-huawei-5g-infrastructure-role.
[5]〈華為議題引英國保守黨議員反水〉，《金融時報中文網》，2020年3月11日，http://www.ftchinese.com/story/001086705?topnav=innovation。
[6]Mathieu Rosemain, Gwénaëlle Barzic, “Exclusive: France to allow some Huawei gear in its 5G network - sources,” Reuters, March 13, 2020, https://www.reuters.com/article/us-france-huawei-5g-exclusive/exclusive-france-to-allow-some-huawei-gear-in-its-5g-network-sources-idUSKBN20Z3JR.