第90期
壹、新聞重點
俄羅斯國家杜馬(State Duma,又稱「下議院」)於2020年3月11日三讀通過總統普欽(Vladimir Putin)於1月提出的憲法修正案,450席中有383席議員支持修憲方案,無人反對,43位議員棄權,24人缺席,隔日聯邦議會(Federation Council,又稱「上議院」)亦火速通過,3月14日普欽簽署並公布該修正案。目前該案尚須經聯邦憲法法院(Constitutional Court of Russia)決議是否合乎憲法規定,再經全民投票同意後則全案底定。本次修憲範圍從第3章修到第8章,共170餘處,文後附表摘錄有關本次修憲部分重要法條。該修正案最引人注目的是由杜馬議員提出以將普欽任期「歸零」議案,讓普欽不受現行憲法的兩任任期限制。目前中國對該案僅表示「支持俄羅斯人民自主選擇的國家治理模式」。根據民調顯示,約有7成受訪者傾向去參加全民投票,而其中64%傾向贊成修憲。以普欽當前完全掌握俄羅斯政局的情況觀之,修正案應無不過之理。[1] 俄羅斯修憲與普欽未來的動向影響大國戰略布局與全球穩定,其後續發展值得關注。
貳、安全意涵
一、憲法修正案為普欽量身訂製以鞏固政權
1月20日普欽將憲法修正案送交國家杜馬後,有評論認為,普欽是自我革命,因為不僅普欽自提的修憲條文並無提及,如何為自己參選下任總統解套,並將強力部門(軍、警、特、檢)首長與閣員人選的權力分享給上、下議會,更提出全民投票表決的建議。但修正案在國家杜馬二讀時,忽有議員提出在第81條第3.1款(見附表)增加總統任期「歸零」的但書,此舉一掃普欽參選2024年大選的違憲障礙。普欽雖然推辭,但表示若經過憲法法院與全民投票的認可,他本人則會同意。普欽之精心安排也可以在立法速度中感受到,相較2008年修憲過程中,杜馬三讀通過後到總統簽署公布共經38天,而本次僅3天。
此外,2019年普欽修改退休福利後造成支持度大幅下跌至6成,本次修憲案將最低工資、社會福利指數化與退休金指數化納入憲法保障。此舉不僅可以提升普欽支持度,也有利於通過修憲全民投票與未來總統大選。最後,為了保障將來退休後不被清算,新增了屆滿或因故請辭退休總統的豁免權。因此可說普欽為本次修憲最大的獲益者。
二、外來勢力更難以影響俄羅斯政治
本次修憲在對內與對外方面都強化施政控制之舉,用以鞏固執政便利,不受敵對外來勢力影響。首先,本次修憲中修改了過去國際法優先適用國內法之規定。之前的俄羅斯憲法規定若國際條約或判決規範了俄羅斯法律所沒有設想到的情況,則國際法適用之。此一漏洞造成國內反對派人士經常透過國際法庭-主要是國際人權法院-的裁決以爭取權利。雖然2015年普欽要求憲法法院不履行國際人權法院的判決,但是隨著俄羅斯牽涉越來越多的國際訴訟,如WTO、國際法庭等,本修正案正式將此一漏洞止住。
在對內方面,禁止具外國國籍或居留權的人參選總統、杜馬議員與聯邦議會參議員,並提高總統參選資格居住年限由不少於10年提高至25年。此外,本次修法也首次將傳統宗教價值入憲,推崇二戰祖國保衛戰並反對同性婚姻,從道德精神面來抵抗西方外來價值觀。這些措施很大程度限制了親西方反對勢力參選的可能。
參、趨勢研判
一、普欽參選幾無懸念
若憲法修正案經全民投票通過後,剩下唯一考量因素是普欽個人意願。過去對於普欽的動向大概有三種猜想:(一)競選2024年總統;(二)複製2008年模式,暫為總理;(三)退居第二線,因為修憲後,副總理與各部會部長人事權須經國會同意,而強力部門首長須先諮詢上議院,則可能擔任國會議長、聯合安全會議主席或甚至如李光耀般的國家精神領袖。
考量到過去梅德韋傑夫(Dmitry Medvedev)擔任總統之際,其身邊策士傳出太多「取普欽而代之」耳語,以及目前總統任期為6年的情況,已經沒有讓普欽先等6年再當總統的空間。因此即便新總理米舒斯京(Mikhail Mishustin)幾無政治影響力,普欽再度回鍋擔任總理的猜想可能性不高。[2] 擔任國會領袖雖可決定內閣人選,但無行政權,將如隔靴搔癢;而聯邦安全會議主席則直接受命於總統,較屬幕僚性質,缺乏主導權。如李光耀般的精神領袖,普欽則認為不適合俄羅斯,因此第三種猜想也不太可能。[3] 以目前普欽大費周章地策動修憲的動作再加上民調個人支持度達7成的情況來看,不太可能為人作嫁。如果普欽不想選,他可以拒絕杜馬議員提出「歸零」的修正案,讓修正案維持只能做兩屆的草案。普欽不拒絕卻又要憲法法院與公民投票來背書,讓人有「此地無銀三百兩」之感。綜合以上推演,應可確認至少其本人具有再度出馬參選2024年總統大位的意願。
二、長期而言俄羅斯對外政策將更具多元積極性
倘普欽參選則幾乎可視為當選,普欽過去所主張強硬外交政策將會持續。俄羅斯過去幾年的外交政策大概是鞏固獨立國協、親中、遠歐、抗美,並利用中東情勢在區域安全中扮演更重要角色。最近俄羅斯透過協助敘利亞並且利用土耳其在美俄陣營間反覆作為,已經讓俄羅斯成為主導中東局勢的國家。雖然俄羅斯傳統上在亞洲著力不深,但自從普欽於2012年提出了「轉向亞太」(Pivot to Asia)後積極參與亞洲事務,除了強化傳統盟友如越南的合作,軍售菲律賓,甚至透過北方四島談判欲鬆動日本與美國的安保條約。去年普欽也在對國會報告中提出「印-亞-太」(Indo-Asia-Pacific)概念與美國的印太戰略一別苗頭。
除了傳統外交戰場,俄羅斯最近幾年頻頻發動對其他國家干預,以非傳統的方式企圖竊取資訊、操縱輿論或擴張影響力。在2014年併入克里米亞後,陸續傳出俄羅斯在2016年對德國、蒙特內哥羅、英國、美國,2017年對法國與德國,以及2019年對委內瑞拉分別發起不同形式的網路攻擊或介入。[4] 若不意外的話,2020年美國總統大選也可以預見俄羅斯將以某種形式進行干預。
此外,最近的俄羅斯與石油輸出國組織(OPEC)間石油減產談判破裂,造成國際油價崩盤,也有論者以為談判破裂的原因之一是為了將美國頁岩油業者逼出國際石油市場外,藉以打擊美國經濟。[5] 從以上種種跡象顯示俄羅斯未來的外交爭奪會採取更多元的方式,例如以宗教外交的方式。
此外,政策性地支持台俄間定期班機直航,以取代目前每年只飛幾個月的包機直航。俄羅斯旅遊夏旺冬淡所造成的客貨運量不穩定,一直是台俄直航一個重要的障礙,在商業考量下,目前只能做到夏天包機直航,從而造成冬季空運空窗期。若能彈性調整客貨機型,夏天主載人、冬天主載貨,應可收平穩淡旺季運量之效。雖然冬天貨運量的需求提升不是一蹴可幾,但若為雙邊關係長遠發展考量,宜策略性地支持台俄定期班機直航。在定期航班的便利下,台俄在文化、教育、科技等方面的交流也會更形熱絡。台俄正式外交關係雖有所侷限,但民間經貿文化交流依然還有發展空間。
附表、俄羅斯憲法修正案部分重要條文之內容摘釋
條次
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修正案重要內容
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影響
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75
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保障生活水平的最低工資;社會福利指數化;退休金指數化,並每年調整一次。
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有利提升普欽支持度。
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79
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國際條約或國際司法機構判決在俄羅斯的適用性:須不能限制公民權利和自由,且不與俄羅斯聯邦憲法相抵觸,若抵觸則在俄羅斯境內將不予執行。
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對內鞏固:當反對派尋求國際司法機構救濟時,可讓俄羅斯內政不受外來勢力影響。
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81
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俄羅斯總統參選資格:在俄羅斯最低居住期間由10年增加至25年;不得有外國國籍與居留權,禁止俄羅斯境外的外國銀行帳戶,並溯及既往;
第3款:將不得連任兩屆總統任期改為不得擔任兩屆總統。
第3.1款新增總統任期但書:不計入本次修憲案進行期間所擔任次數(所謂歸零)。
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對內鞏固:防止親西方勢力參與總統選舉。
將不得連任兩屆改成只能擔任兩屆總統,限縮一個人可以擔任總統的任期。但是歸零明顯為普欽可以再度競選總統解套。
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83
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國會對內閣的同意權;副總理與部長須經國家杜馬同意,總統不得拒絕;緊急救難部、國防、國家安全、內政、司法、稅務及審計等部門首長須經聯邦議會同意。
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提高議會的人事權,有益於權力分散。
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92.1
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新增退休總統有豁免權的條文。
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93
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新增剝奪退休總統豁免權的條文,可因叛國罪或其他重罪剝奪,但須經國家杜馬與聯邦議會三分之二以上同意,。
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95
與
97
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杜馬議員與聯邦議會參議員參選資格:不得有外國國籍與居留權,禁止俄羅斯境外的外國銀行帳戶。
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對內鞏固:防止親西方勢力參與總統選舉。
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資料來源:汪哲仁整理摘譯自俄羅斯2020年憲法修正全文。 “Полный текст поправок в Конституцию: за что мы голосуем?” Государственная Дума Федерального Собрания Российской, March 14, 2020, http://duma.gov.ru/news/48045/。
[1]本次俄羅斯修憲過程是首先經過國家杜馬於3月11日三讀通過,隔日接著再由聯邦議會通過,3月13日再經85個聯邦主體(即州、共和國、聯邦直轄市、民族自治區、邊疆區等)議會通過,最後普欽於3月14日簽署公布,目前交付憲法法院於7日內同意。全民投票並非法定要項,屬普欽個人主張。本次憲法修正案將以全文包裹表決方式送交全民投票,不像1993年修憲採分條表決的方式。全民投票的題目為“Вы одобряете изменения в Конституцию Российской Федерации? ”(您是否贊成對俄羅斯聯邦憲法的修正案?),全民投票通過門檻為過半數投票者同意後成立。目前日期定於4月22日,但有可能會根據武漢肺炎的狀況而延後。有關俄羅斯修憲報導,請看〈蒲亭簽署修憲案 待公投通過即可再做2任總統〉,《中央社》,2020年3月14日,https://www.cna.com.tw/amp/news/aopl/202003140272.aspx;有關法案修正進程,請見俄羅斯國家杜馬網站,Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, http://duma.gov.ru/;有關普欽批准全民投票法案的報導,請見“Путин Подписал Указ О Проведении 22 Апреля Голосования По Поправкам в Конституцию,” TASS, March 18, 2020, https://tass.ru/politika/8008675;有關全民投票民調報導,請見“ВЦИОМ Назвал Долю Осведомленных Об Обнулении Президентских Сроков Россиян,” РБК, March 12, 2020, https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5e6a407f9a7947205a8f409e。有關中國對該案的發言,請見〈外交部談俄修憲:中方支持俄羅斯人民自主選擇的國家治理模式〉,《新華社》,2020年3月11日,http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.xinhuanet.com/world/2020-03/11/c_1125697969.htm。
[2]普欽與梅德韋傑夫理念相左的報導,請見Thomas Grove, “Russia’s Medvedev offers rare criticism of Putin,” Reuters, September 22, 2012, https://www.reuters.com/article/russia-medvedev-putin/russias-medvedev-offers-rare-criticism-of-putin-idUSL5E8KLMPZ20120921;有關總統與總理衝突的制度缺陷,請見Andrei Ryabov, “Tandemocracy in Today’s Russia,” Russian Analytical Digest, 2008, No. 49, https://css.ethz.ch/publikationen/externe-publikationen/details.html?id=/t/a/n/d/tandemocracy_in_todays_russia.
[3]有關普欽對李光耀的發言,請見Vladimir Soldatkin, “Putin says Russia has to be strong presidential republic,” Reuters, January 23, 2020, https://www.reuters.com/article/us-russia-putin-future/putin-says-russia-has-to-be-strong-presidential-republic-idUSKBN1ZL2DM。
[4]有關俄羅斯關對德國的網路攻擊,請見“Hackers lurking, parliamentarians told,” Deutsche Welle, September 20, 2016, https://www.dw.com/en/hackers-lurking-parliamentarians-told/a-19564630;有關對於蒙特內哥羅2016年的政變,請見 Alistair Bunkall, “Russia ‘linked’ to election-day coup plot in Montenegro,” Sky News, February 21, 2017, https://news.sky.com/story/russia-linked-to-election-day-coup-plot-in-montenegro-10775786; 有關英國脫歐公投的干預,請見 Francesca Gillett, “Electoral Commission launches probe into Russian meddling in Brexit vote using Twitter and Facebook,” Evening Standard, November 2, 2017, https://www.standard.co.uk/news/politics/election-watchdog-launches-probe-into-russian-meddling-in-brexit-vote-a3674251.html;有關2017年法國Eric Auchard “Macron campaign was target of cyber attacks by spy-linked group,” Reuters, April 25, 2017, https://www.reuters.com/article/us-france-election-macron-cyber-idUSKBN17Q200; 有關2017年對德國網路駭客攻擊,請見 Daniel Tost, “Russia- linked Hackers Target German Political Foundations,” Handelsblatt Today, April 26, 2017, https://www.handelsblatt.com/today/politics/election-risks-russia-linked-hackers-target-german-political-foundations/23569188.html?ticket=ST-130491-IAeMMMhxHEQxcrcd10eC-ap4; 有關對委內瑞拉政變的介入,請見〈委內瑞拉危機:美國考慮軍事干涉,但有俄羅斯攪局〉,BBC,2019年5月6日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-48178167。
[5]有關俄羅斯藉油價打擊美國的報導,請見〈沙俄拆夥各自增產石油,美國是關鍵〉,《聯合報》,2020年3月10日,https://udn.com/news/story/6811/4401955。