從灰色地帶衝突論中國快艇衝撞海巡署船艇
2020.03.27
瀏覽數
143
壹、新聞重點
2020年3月16日，我國海巡署艦隊分署第九（金門）海巡隊與金門縣政府水試所的三艘船隻在小金門檳榔嶼海域進行協同行動。海巡隊20噸級的巡防艇PP-2006與多功能艇CP-1022驅離中國漁船，以利水試所「金門號」清除其非法布下的漁網。在過程中，十多艘無船名的中國快艇闖入我方海域，向海巡隊船艇丟擲石塊及空酒瓶，並在纏鬥中衝撞CP-1022，造成其兩部舷外機損毀。海巡人員向中國快艇擊發11枚震撼彈及沙包彈，方將之驅離我方海域。嗣後，海巡人員表示，「從未看過中國船像這樣十幾艘集結、主動式的攻擊」。[1]
中國船隻越界情事層出不窮，此次事件則凸顯局部與零星的衝突可能突然升高。若從灰色地帶衝突（grey zone conflicts）的概念觀之，此類情事在敵對勢力有心的操作下，甚至可影響國家安全。
貳、安全意涵
一、灰色地帶衝突是國家安全的新挑戰
灰色地帶衝突大抵意指，未達戰爭門檻且非傳統或非常規的武力使用。攻擊方使攻擊目標難以決定以軍事或警察力量回應，延長其決策時間，從而獲取優勢。此一概念興起的背景是俄羅斯於2014年2至3月間，派遣不具部隊標誌而被稱之為「小綠人」（little green men）的俄國武裝部隊快速佔領原屬烏克蘭之克里米亞半島，在國際間引起的震撼。該事件凸顯既非和平也非戰爭的武力使用可創造的效果，也刺激學術與政策社群對單一事件可有的啟示或意涵之想像。
由灰色地帶衝突的概念來看，中國快艇衝撞海巡署船艇的性質難以論斷，從而創造台灣在回應上的不確定性。此事件一方面可被看成是偶發的騷擾，但如果它並非單一事件，我國便低估其對國安的威脅。換言之，本次事件可被解讀為中國升高衝突的徵候。若然這樣，則其可和中國軍機於2020年3月16日夜間飛越台灣西南海域，以及報載美國在台協會主席莫健（James F. Moriarty）訪台時示警台灣應「全面備戰」等事件相串連。此一解讀的啟示是台灣應提升戰備，但若中國快艇衝撞事件的確僅是騷擾或意外，則將之與其他事件連結，則有過度解讀與反應之虞。灰色地帶衝突之所以難以應對，是這兩個判斷都是可能但非絕對的，且難以事件本身作為判準；即便我方對中國快艇衝撞事件的事發經過有更多掌握，也難以回答此一事件和中國軍機擾台的關聯性。因此，決策可能以需要更多情資而延後。但無論是決策的延遲，或是做出誤判，都可能是敵對勢力的目的。
灰色地帶衝突除影響一方的決策與判斷，亦考驗其回應方式。因地理條件之故，台灣最可能面臨的灰色地帶衝突，是中國對外離島發動的侵略性舉動。以前述事件來說，我國領海基線的劃定因兩岸關係的特殊性並未將金門與馬祖納入，而是依設置禁止水域與限制水域的方式，從事實質管轄。爰此，我國海巡署本即透過執法維護相關海域之海事安全。惟設若兩岸情勢緊張，中國以大量漁船接近甚或闖入我國海域，間中穿雜其海警或海軍船艦，我國即可能面臨兩難。以海巡（警察）單位出面執法有其正當性，但在對方有計畫與有組織的挑釁下恐力不能敵；如以海軍應之，則有被中國指為挑釁或升高對立情勢之虞，賦予中國製造衝突之機。大量海上民兵集結於江蘇、浙江、福建與廣東沿海，亦是美國學人易思安（Ian Easton）提出中國攻台的一個可能徵兆。[2]
二、中國以海警與海上民兵發揮灰色地帶衝突優勢
灰色地帶衝突以非常規的武力使用為特色，中國的人民武裝警察部隊海警總隊（海警）與海上民兵因此值得關注。既有文獻與報導多關注中國以切香腸（salami slicing）的方式增進或鞏固其在南海與東海的主權聲張。中國於2018年3月29日宣布將海警轉隸於武警部隊，直屬中共中央軍委會；海警因此兼具警察（行政）與部隊（軍事）性質。中國海警擁有225艘500噸以上的海警船，以及1,050艘較小的船艇，其大型艦艇配備直升機、攔截小艇、高性能水砲與艦砲等，藉此優勢武力威逼他國。2019年7-10月，中國「海洋地質8號」進入由越南控制並宣稱主權之南沙群島萬安灘（Vanguard Bank）進行探勘，期間多艘中國海警船擔任護衛艦，包括1.2萬噸、世界最大、並被外媒稱為「怪獸」的「海警3901」（隸屬南海海警局）。這些海警船騷擾越南的白龍5號（Hakuryu-5）鑽井平台及船隻，如隸屬東海海區指揮部福建支隊的「海警35111」，即多次對他國船隻做出高度挑釁行為。中國控制的南海島礁，則提供海警船補給，提升其任務時程。
被稱為「小藍人」（little blue men）的海上民兵是中國組織、發展與控制的武裝力量。其由海洋產業工作者（如漁民）之一部分組成，接受各級政府與相對應之軍事司令部的領導。海上民兵平日各有工作，每年受額外軍事訓練，在必要時受召集，利用其非軍非警的特殊身分執行準軍事任務如通訊、間諜、衝撞與騷擾它國船隻、封鎖海上通道，與奪取珊瑚礁和淺灘等。2015年起，中國於海南島三沙市發展專業、軍事化與全職的民兵單位，並逐步建造專屬之大型民兵漁船，預計達84艘。2016年8月，約230艘中國漁船與三艘中國公務船自日本宣稱擁有主權的尖閣諸島（釣魚台）之鄰接區進入領海，中國漁船即搭載上百名的海上民兵。他們在事前於福建和浙江接受軍事訓練與思想教育，在行動中則多擔任船長，指揮船隊的行動以和海警船分進合擊，任務結束後則接受國家的燃料補助與額外的報酬。[3]
參、趨勢研判
一、東亞國家可望主要以警察方式回應灰色地帶衝突
面對中國在海上發動灰色地帶衝突的可能，各國的反應方式不一。首先，採軍事方式對應者，主要是美國。美國海軍作戰部部長理查森（John Richardson）上將於2019年1月向中國解放軍海軍司令沈金龍表示，華盛頓將不會區別對待中國海警、海上民兵與解放軍海軍，因為它們都被用以增進北京的軍事野心。惟有鑒於中國海上力量的龐大，恐怕僅有美國方具備採此策略的條件。其次，以灰色地帶衝突回應者，主要是越南。越南漁船船隊屢次駛入中國海南省領海，其目的除捕魚外，亦被指出其上有越南之海上民兵，可能肩負情蒐之責。此一途徑旨在「以其人之道還治其人之身」，但擦槍走火的風險亦高，更可能因國內民族主義導致情勢升高。第三，以警察方式回應者，主要是日本。日本自1999年3月與2001年12月兩度攔截北韓不明越界船隻的事件後，確立由海上自衛隊（Japan Maritime Self-Defense Force, JMSDF）負責海上國防安全與海上保安廳（Japan Coast Guard, JCG）負責海事安全的原則。JCG隸屬於國土交通省，其性質為警察單位，是因應中國公務船與海上民兵的主要權責單位，透過警告、下令離開，以及管制航道等方式驅離中國船隻。
以警察機構維護安全與秩序，當是各國回應灰色地帶衝突的主要途徑。首先，警政單位執法的政治敏感度低，不易升高情勢；其次，對東南亞國家來說，此舉可兼顧諸如反海盜、反恐、打擊非法、未報告及未受規範漁業（illegal, unreported and unregulated fishing, IUU fishing），以及查緝走私與人口販運等海事安全議題。[4] 我國近年強化海巡署執法能量，亦體現此一趨勢。此一途徑並不完美，如執法人員在過程中傷亡，仍有政治效應。惟灰色地帶衝突的目的是干擾決策並尋隙製造事端，以警政機構回應仍是避免意外的不得已但穩健之舉。
二、美國與日本持續提升區域國家執法能力以發揮嚇阻效果
國際社會迄今尚無有效的方式反制灰色地帶衝突。美國與日本協助東南亞國家建立海上執法體系與提升執法能力，一方面藉功能性的合作強化與區域國家的連結，另一方面藉各國警察能力的提升創造集體效果，以此嚇阻中國。
為此，美國海岸防衛隊（US Coast Guard）強化其於印太地區的存在，例如美國海軍驅逐艦「柯蒂斯魏柏號」（USS Curtis Wilbur）與海岸防衛隊巡防艦「伯索夫號」（USCGC Bertholf）於2019年3月24日通過台灣海峽。美國與日本亦透過裝備轉移、人員訓練與聯合演習，增進東南亞國家的海上執法能力。舉其要者，美國於2018年5月宣布贈送越南6艘巡邏艇，復於2019年11月贈送一艘；美國自2012年以來，透過「泰國灣海上執法倡議」（Gulf of Thailand Maritime Law Enforcement Initiative, GOTI）進行和柬埔寨、馬來西亞、泰國與越南等國之海巡單位的演習，該倡議並於2018年改為「東南亞海上執法倡議」（Southeast Asia Maritime Law Enforcement Initiative, SEAMLEI），納入菲律賓與印尼；日本多年來協助東南亞國家建立海巡單位，並透過「海事安全政策計畫」（Maritime Safety and Security Policy Program）培訓東南亞海巡人員並授與學位，藉此提升區域國家的執法能力與相互關係。[5]
[1]吳正庭，〈又來挑釁！中國10餘艘快艇惡意攻擊 金門海巡開11槍驅敵〉，《自由時報》，2020年3月19日，https://tinyurl.com/vzlsrs5；蔡家蓁，〈出師不利！金門海巡隊新艇首度出勤遭陸船衝撞受損〉，《聯合新聞網》，2020年3月19日，https://udn.com/news/story/7320/4427104。
[2]灰色地帶衝突的概念，參見Aurel Sari, “Legal Resilience in an Era of Gray Zone Conflicts and Hybrid Threats,” Exeter Centre for International Law Working Paper Series 2019/1, pp.14-16；2020年3月中國軍機飛越台西南海域，參見〈國防部發布新聞稿說明，媒體報導「大陸多架戰機罕見深夜飛越我西南海域 」乙情〉，中華民國國防部，2020年3月16日，https://tinyurl.com/wk6pr6a；莫健的談話，參見〈AIT莫健：兩岸軍事衝突風險高，台灣要全面備戰〉，《新新聞》，2020年3月19日，https://tinyurl.com/vrpxs69；易思安的觀點，參見氏著，申安喬等譯，《中共攻台大解密：1000個轟炸目標、14個登陸的戰場、一年兩度的時機，以及台灣人民何去何從》（台北：遠流，2017年），第三章（電子書）。
[3]中國海警之體系，參見歐錫富，〈中國全力發展海上力量〉，收錄於歐錫富、龔祥生主編，《2019中共政軍發展評估報告》（台北：國防安全研究院，2019年），頁93-112；中國海上民兵，參見Andrew S. Erickson, “Fact Sheet: The People’s Armed Forces Maritime Militia (PAFMM),” Maritime Executive, April 30, 2019, https://tinyurl.com/vxjo34d; “Directing China’s ‘Little Blue Men’: Uncovering the Maritime Militia Command Structure,” Asia Maritime Transparency Initiative, September 11, 2015;〈習近平主政之下的中國海上民兵〉，《國防安全週報》，第48期（2019年5月24日），頁1-5；2019年中國海警船在越南的行動，參見Do Thanh Hai, “Vietnam confronts China in the South China Sea,” East Asia Forum, December 6, 2019, https://tinyurl.com/vxw385f; “Update: China Risks Flare-Up over Malaysian, Vietnamese Gas Resources,” Asia Maritime Transparency Initiative, December 13, 2019, https://tinyurl.com/suy4udk; 2016年8月的事件，參見“Status of activities by Chinese government vessels and Chinese fishing vessels in waters surrounding the Senkaku Islands,” Ministry of Foreign Affairs, Japan, August 26, 2016, https://tinyurl.com/tlz6gzz;矢板明夫著，鄭天恩譯，《人民解放軍的真相：中共200萬私軍的威脅、腐敗與野心》（台北：八旗文化，2020年，電子書）。
[4]美國對中國海警與海上民兵的立場，參見Demetri Sevastopulo and Kathrin Hille, “US warns China on aggressive acts by fishing boats and coast guard,” Financial Times, April 28, 2019, https://tinyurl.com/yxt32ylp; 越南反制中國的策略，參見Liu Zhen, “How Vietnam is using fishing trawlers to keep an eye on China’s military,” South China Morning Post, February 23, 2020, https://tinyurl.com/r5hk45g; 日本發展JMSDF與JCG的歷程，參見Lindsay Black, Japan’s Maritime Security Strategy: The Japan Coast Guard and Maritime Outlaws (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2014)，另參 Japan Coast Guard, Japan Coast Guard Annual Report 2018 (Tokyo: Japan Coast Guard, May 2018), p. 14 & 73。
[5]“US gifts ship to Vietnam to boost patrols in disputed South China Sea,” South China Morning Post, November 20, 2019, https://tinyurl.com/qv38fud; Ni Komang Erviani, “Southeast Asian countries complete maritime law enforcement exercise,” Jakarta Post, June 30, 2019, https://tinyurl.com/ujxedyh; “Maritime Safety and Security Policy Program,” Japan Coast Guard and the National Graduate Institute for Policy Studies, January 2019, https://tinyurl.com/u873jha.