從F-16A/B升級案看我國國防工業合作的現況與挑戰
2020.03.27
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壹、新聞重點
「國機國造」的研製重鎮—漢翔公司自2017年完成簽約啟動「F-16A/B升級案」，2018年開始研製「新式高教機案」，2019年12月17日又與洛克希德馬汀公司（Lockheed Martin, 以下簡稱洛馬）簽訂「策略聯盟合作協議書」，希望以建立F-16「亞太維修中心」做為未來長期發展的目標。其中，「F-16A/B升級案」先由美商洛克希德馬汀公司裝配2架，再由洛馬與漢翔共同執行後續裝配，現已陸續交機。國軍在2020年3月24日舉行的「聯翔操演」首度有升級後的F-16戰機加入演練。另外，針對維修模式的精進，我國空軍也同樣運用工業合作方式，透過引進美軍機隊管理模式，由原廠洛馬公司技轉並授權予中科院，希望整合國內航空產業能量，建立「F-16廠級維修中心（Sustainment Support Center, SSC）即「維持支援中心」，做為未來精進國造機型後勤管理模式的參考。[1] 鑒於國際武器銷售中的工業合作已成為常態，政府為推動「國防自主」亦將工業合作視為重要輔助工具，本文將探討我國國防工業合作現況與挑戰。
貳、安全意涵
一、穩健推動F-16A/B升級案以累積「整體維修中心」的基礎能量
「F-16A/B升級案」是美國國務院2011年9月知會國會同意的對台重大軍售，我國現有142架F-16A/B將裝配最新AN/APG-83「主動電子掃瞄陣列」（active electronically scanned array, AESA）雷達、ALQ-213電戰管理系統、電戰莢艙、原發動機F100-PW-220翻新為F100-PW-220E、140枚AIM-9X「響尾蛇」（Sidewinder）熱追蹤飛彈及聯合直攻炸彈（joint direct attack munitions, JDAM），亦包含訓練及後勤，總計金額為58.5億美元，性能超越F-16C/D戰機；再加上2019年美國又同意出售66架F-16V給台灣，立院已通過特別預算，全案預於2026年完成交機。屆時我國擁有F-16機隊數將居於美國、以色列、土耳其、埃及之後，躍居全球前五大F-16使用國，其他亞洲國家則有韓國、巴基斯坦、印尼、新加坡、泰國使用F-16戰機，此將展現龐大維修商機。漢翔雖然在民航、發動機、航電維修及軍用機領域具一定能量（歷年發展軍用機，見下表），並獲得波音（Boeing）、空中巴士（AirBus）、龐巴迪（Bombardier）、貝爾（Bell）、漢威（Honeywell）等公司之認證，也獲得洛馬公司授權製造23項F-16戰機相關零件與線束、50多份能力證書、11項特殊製程認證，其中從事性能提升案的員工已有超過800名獲洛馬認證，航太維修能量正持續穩固。現階段漢翔除將服務空軍視為主要任務，應持續將爭取更多的零件產製、技術轉移及輔導下游廠商獲得洛馬認證列為中期目標，再逐步累積F-16整體維修的基礎能量。
表、漢翔歷年執行航太計畫概況
|
執行時間 |
計畫 |
架數 |
合作外商 |
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1968-1974 |
PL-1介壽號初級教練機 |
58 |
- |
|
1969-1976 |
UH-1H直升機 |
118 |
美商貝爾 |
|
1970-1981 |
T-CH-1中興號中級教練機 |
50 |
- |
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1973-1986 |
F-5E/F戰機 |
308 |
美商諾斯洛普 |
|
1979-1983 |
XA-3雷鳴號攻擊機 |
2 |
研改自AT-3 |
|
1975-1989 |
AT-3自強號高教機 |
60 |
美商諾斯洛普 |
|
1981-1999 |
IDF經國號戰機（鷹揚專案） |
130 |
美商通用動力、西屋等 |
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2001-2007 |
F-CF-1 C/D雄鷹戰機（翔昇專案） |
2 |
- |
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2009-2017 |
F-CK-1A/B MLU（翔展專案） |
127 |
貝宜等 |
|
2018-2023 |
F-16A/B性能提升案（鳳展專案） |
142 |
美商洛克希德馬汀 |
|
2017-2026 |
勇鷹高教機 |
66 |
國際渦輪（我國持股49%） |
資料來源：〈軍用業務〉，漢翔公司，https://www.aidc.com.tw/tw/military。
二、工業合作是提升我國國防科技能力的重要手段
國防的工業合作或國際習稱的「補償交易」（industrial cooperation programme/ offset），依照經濟部工業合作推動小組的定義，係政府利用對外採購時，藉由政治協議或商業協議方式，強制要求國外廠商將採購案總金額一定比例，用於國內投資、採購、研發、訓練、技術轉移及貿易推廣協助等，其目的是協助國內產業取得所需技術或增加國內就業率，進而促進產業升級、加入國際供應鏈與提升國防自主等。但對於提供工合的國家，可能產生負面影響，例如降低國內就業率、不利軍備產製動員、擴大競爭對手能力，造成貿易扭曲（trade distorting），有違自由貿易精神。
我國自1988年華航購機案首度促成工合案之後，行政院在1993年展開工業合作制度之建立（流程如圖一）。我國工合流程是由國內產官學研機構、國防部軍備局提出需求項目，再由經濟部及國防部共同設立的「工業合作政策指導會」及「工合推動小組」，負責執行制定策略及案件審議、媒合。截至2019年為止，累計已與美國、加拿大、歐洲、日本等跨國企業完成143份工業合作協議書簽署，獲得承諾額度151.3億美元，洽談中的則有17案。其中包含2016-2018年，永固案、迅聯專案等重要軍購，所獲2.7億美元點的工合額度，[2] 若能藉此取得關鍵技術、認證及採購訂單，將有助提升產業競爭力與國內經濟。
圖一、我國工業合作機制流程
資料來源：經濟部工業合作推動小組，https://www.icpo.org.tw/。
參、趨勢研判
一、創造台美雙贏與利益互惠將是工合計畫成功的關鍵
美國對於各國運用國防工業合作爭取經濟利益及技術轉移，採取反對的立場，美國國會在1992年通過《國防生產法修正案》（Defense Production Act Amendments of 1992）明定，「聯邦政府不得鼓勵、直接涉入或向外國政府承諾美國企業在軍售案有任何補償契約」；「美國政府資金不得在安全援助案中被用於資金補償」，也導致後續美對外軍售之工合比例呈現下降趨勢（如圖二）。
圖二、美國2000-2016年國防工業合作概況（單位：百萬美元、%）
資料來源： “Twenty-second Report to Congress on Offsets in Defense Trade,” BIS - US Department of Commerce, June 2018, https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/other-areas/strategic-industries-and-economic-security/offsets-in-defense-trade/2388-twenty-second-report-to-congress-6-18/file.
我國政府在簽署世界貿易組織（WTO）2012年《修正版政府採購協議》（Revised Agreement on Government Procurement），國防部之採購及民航維修均可適用工業合作。觀察現況，各國政府在實務推動軍購案，多會以工業合作列為條件考量，例如澳洲於2019年正式與法國造艦集團（Naval Group, DCNS）簽訂價值500億美元、12艘潛艦合約，多數分析認為原先呼聲較高的日本三菱及川崎重工失敗主因之一，即是未能同意在地生產；近期印度150億美元戰機訂單，洛馬公司F-21戰機（研改自F-16）、瑞典紳寶獅鷲（JAS 39 Gripen）均提案藉由將生產線移至印度，希望與莫迪（Narendra Modi）總理的「印度製造」（Make in India）政策接軌，以爭取訂單。[3]
然而，實務運作上，工合案的落實仍牽涉到利益互惠、當地國工業水準等諸多因素，賣方後續常會以提高或追加採購價格因應，例如澳洲與法國造艦局潛艦計畫等。[4] 須注意的是，我國對外軍事採購不易，雖然希望在軍購案中獲得工合項目，但美商仍可能將軍購金額提高，以轉嫁後續的工合成本。對此，工合計畫是否可以創造採購方及銷售方的雙贏，並具備利益互惠，將是工合成敗的關鍵。
二、強化我國防科技研發與產能將是爭取工合的基礎
國際貿易的本質是「在商言商」，各軍火商多會以技轉、國內採購、研發、在地生產等「客製化」工合方案爭取訂單，最終仍會考量當地國是否具備較高的國防工業水準、能否保護關鍵技術等因素，例如2015年洛馬與新加坡航空工業公司（ST Aerospace）合作推動F-16升級案，也準備與已有共同生產C-130飛機經驗的印度塔塔先進系統公司（Tata Advanced Systems）合作，以增加獲得生產F-21戰機訂單之機率，兩家公司均具備一定研製能量。我國面臨中國因素，軍購長期以來即是「賣方市場」，供售來源也以美國為主，因此要爭取工合難上加難，處於不利位置。面對此一劣勢，政府除將工合協議書談判前置於採購契約談判之外，[5] 國內國防工業廠商也需自我提升產製能力，取得產品認證與安全查核，才有能力爭取更好的工合談判條件。立法院已於2019年底通過66架F-16V戰機採購案，其工合談判項目已陸續完成後勤廠級維修10項、研發能籌技轉7項，但能否落實仍有賴台美雙方共同努力。
[1]〈獨家》F-16V加入！「聯翔操演」拂曉出擊 全台震撼〉，《自由電子報》，2020年3月24日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/3110206；〈漢翔與洛馬公司簽署策略聯盟合作協議〉，漢翔工業，2019年12月17日，https://www.aidc.com.tw/tw/News/408；〈國防預算依計畫執行 中科院任系統整合〉，《青年日報》，2018年10月18日，https://www.ydn.com.tw/News/309486。
[2]《工業合作預算主決議說明資料》，立法院，2019年3月5日，https://lis.ly.gov.tw/lygazettec/mtcdoc?PD090712:LCEWA01_090712_00334；經濟部工業合作推動小組，https://www.icpo.org.tw/。
[3]Mayank Kumar, “Donald Trump India visit: F-16 and F-35 fighter jet maker Lockheed Martin’s new offer to IAF for Tejas,” Financial Express, February 18, 2020, https://www.financialexpress.com/defence/donald-trump-india-visit-f-16-and-f-35-fighter-jet-maker-lockheed-martins-new-offer-to-iaf-for-tejas/1870648/; “Singapore expects first upgraded F-16 jets to fly next year,” Defense News, February 18, 2020, https://www.defensenews.com/air/2020/02/18/singapore-expects-first-upgraded-f-16-jets-to-fly-next-year/; Tim Kelly, Cyril Altmeyer, Colin Packham, “How France sank Japan's $40 billion Australian submarine dream,” Reuters, April 29, 2016, https://www.reuters.com/article/us-australia-submarines-japan-defence-in/how-france-sank-japans-40-billion-australian-submarine-dream-idUSKCN0XQ1FC; “France wins $40 billion Australian submarine contract over Japan, Germany,” France 24, April 26, 2016, https://www.france24.com/en/20160426-france-win-40-billion-submarine-contract.
[4]澳洲有137家廠商參與潛艦案，“Joint Statement with the Department of Defence- Australian Industry Involvement in the Attack Class Submarine Program,” Naval Group, February 13, 2020, https://naval-group.com.au/2020/02/13/joint-statement-with-the-department-of-defence-australian-industry-involvement-in-the-attack-class-submarine-program/; “France, Australia play down tensions over submarine deal,” Reuters, February 15, 2020, https://www.reuters.com/article/us-germany-security-france-australia/france-australia-play-down-tensions-over-submarine-deal-idUSKBN2082E5。
[5]方萬富、章仁香、劉德勳、包宗和、李月德，〈「國防採購案工業合作執行成效之檢討」專案調查研究〉，監察院，2016年12月22日，https://cybsbox.cy.gov.tw/CYBSBoxSSL/edoc/download/22261。