美國禁止共產黨黨員移民： 混合威脅的觀點
2020.10.23
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壹、新聞重點
2020年10月2日，美國公民及移民服務局（U.S. Citizenship and Immigration Services, USCIS）在該局的政策手冊公布指引，美國移民官可因申請美國移民者現為或曾為共產黨或其他極權主義政黨的黨員或外圍組織的成員，作出不獲受理（inadmissibility）的決定，除非另有豁免。這並非是新的規定。美國政府此舉表面上來看僅在強化既有法規的執行，惟在美中競爭日益激烈的脈絡下，加以中國共產黨的黨員宣稱超過9千萬（2018年的一項報告估計在美的中國移民達250萬人，占美國所有外來人口的5.5%），USCIS的公告雖未指涉中國，但針對性相當明確。[1]
貳、安全意涵
一、 美國戰略轉向關注中國的「混合威脅」
2020年6-7月間，美國高階官員分別在五場演說中闡述美國政府對中國的戰略轉變。這些演說的主軸是美國對中政策的失敗，並倡議以更全面的方式與中國競爭甚至對抗。對美國政府而言，中國的威脅除表現在經貿、科技與軍事層面，也體現於公民或社會領域；後者的危害甚至大於其他層面。這些威脅包含：（一）資訊戰與宣傳，例如中國媒體對於武漢肺炎源於美軍的宣傳、抖音（TikTok）移除批判中共政策的帳號、中共驅逐美國記者、強迫美國企業更改台灣的名稱，與施壓好萊塢進行自我審查等；（二）網路與經濟間諜，例如以軟硬體、後門程式、駭客等方式取得個人資訊以實現「微定位」（micro-targeting）；（三）經濟間諜與對學術機構的滲透，如以「千人計畫」使中國學者自美國竊取知識與技術，再利用這些科技和美國企業競爭；（四）惡意外國影響（malign foreign influence），以賄賂、黑函、檯面下的協議、公開的經濟施壓，與中間人的利用等方式操弄美國企業、民眾與媒體的行為，從而影響政策的作成；（五）對法治的威脅，如透過習近平於2014年提出的「獵狐」計畫，追捕在海外的政治對手、異議分子與批評者，要求其「迅速回國或自殺」。[2]
上述的作為顯示中國以其經濟實力為基礎，將影響力延伸至非軍事的社會、經濟與政治領域，目的是影響美國（與他國）的政策及國際規範的建構；中國的軍事實力則嚇阻他國以武力回應。爰此，雖然這些演說並未使用「混合威脅」（hybrid threats）一詞指涉中國，但中國國家權力的運作模式卻符合此一概念。[3]美國禁止共產黨黨員移民之舉，亦帶有抗衡「混合威脅」的意涵。
二、 移民禁令打擊中國「混合威脅」的行為者與意識形態資產
「混合威脅」旨在使用多種傳統與非傳統的手段以實現政治目標，對受攻擊的國家來說，這些多樣的手段及其彼此加乘產生的「綜效」（synergy）構成回應的困難。惟近期的研究指出，「混合威脅」或許難以全面防堵，但仍有若干嚇阻之道。由相關研究的啟示來看，美國的移民禁令有三層意義。首先，禁令旨在排除「混合威脅」的實際或潛在行為者。中國對美國社會的滲透與影響終究需透過個人或組織為之，若能打擊這些行為者或其網絡的重要節點（nodes），則可在一定程度上減少中國發動「混合威脅」的頻率。由此來看，排除共產黨及其附隨組織成員的移民申請，可視為是美國在2020年5月間宣布取消1千多名主要是中國學生與研究員的美國簽證、在8月要求孔子學院註冊為外交使團，乃至在7月間一度考慮禁止中共黨員及家屬入境簽證等作為或考量的延伸，是同一邏輯下的系列行動。其次，正如同「混合威脅」以不同手段的結合創造更大的效果，若被攻擊方能將這些攻擊「還原」，亦即分解成不同部門甚至更細部的威脅手段並擇要應之，則可增加攻擊方發動攻勢的困難與意志。移民禁令如減緩或嚇阻中國對美國社會安全的威脅，也能連帶減低其他經濟、科技、與政治面的威脅。
最後，有效的嚇阻應打擊攻擊方重視的「資產」（assets），包括有形或物質的領土、基地、設施與支持者，以及無形的戰略目標、信念體系與偏好。以此來看，美國無法以相同的「混合威脅」手段反制中國，於是轉而打擊中國共產黨的統治基礎。在策略上，美國近期區分「中國共產黨」與「中國人民」並將打擊面限縮於前者，試圖促成兩者之間的分化甚至對立，而根本撼動中共的正當性。前揭五篇演說中，美國高級官員往往持肯定「中國人民」但批判「中國共產黨」的立場，移民禁令明顯針對共產黨及其附隨組織之成員，是具體的實踐。[4]
參、趨勢研判
一、 美國或以資訊揭露加乘禁令成果
美國宣布移民禁令迄今，公開資料對此舉的質疑，多集中在執行層次。美國公民及移民服務局雖提供移民官員判定的步驟與指引，但有鑒於申請移民者為數眾多，個案亦可能十分複雜，美國移民官員勢必無法逐一查證與認定。此一論點對實際或潛在的申請移民者而言固然成立，但就美國打擊中國的「混合威脅」而言，卻非重點。這是因為嚇阻的成功取決於被嚇阻者相信嚇阻者具備相當的能力，而非此能力實質的強度。若美國相關單位公布具代表性的個案，或在一段時間後以統計數字彰顯成效，則僅僅是被查證與拒絕的可能性，就可衝擊實際或潛在的移民申請者之心理。2020年7月間，美國以簽證欺詐為名拘捕具解放軍身分的研究員唐娟與其他三人。[5]此案的性質雖與移民簽證無涉，但此一資訊揭露甚至「點名批判」（naming and shaming）的做法可使移民簽證可能被拒絕者，對其中共黨員的身分或中國共產黨本身產生疑慮或反感，也進一步增加中國以此發動「混合威脅」的難度。資訊的揭露因此也具有心理戰的效果。
二、 美國可能升高對中共正當性的打擊
美國近期一系列的動作，顯示其逐漸以中共正當性為反制或攻擊的標的。除了前揭演說外，由美國眾議院15位共和黨議員組成的中國工作小組（China Task Force）於2020年9月30日公布報告，並針對中國共產黨的威脅在六大領域提出82項發現與400多項建議。10月1日，美國眾議院提出第8491號法案（H.R. 8491）「將中國共產黨界定為跨國組織犯罪集團」（To designate the Chinese Communist Party (CCP) as a transnational organized crime group）。主提案人佩里（Scott Perry；共和黨，賓州）主張將中共列入美國司法部的「國際主要犯罪組織目標」（Top International Criminal Organizations Target, TICOT）清單，因為中共竊取智慧財產、網路攻擊、間諜活動和販運毒品等行為和一般跨國犯罪組織並無二致。[6]這些倡議是否、或在多大程度上可成為美國法律，仍不無疑問，但它們卻凸顯美國在對抗中國的威脅上，仍有相當多的政策工具可視情勢或需要使用。
[1] “Policy Alert,” U.S. Citizenship and Immigration Services, October 2, 2020, https://tinyurl.com/y2wrrnk5.美國在1918年的《移民法》（Immigration Act of 1918）、1938年的《外國代理人登記法》（Foreign Agents Registration Act of 1938）與1940年的《外國人登記法》（Alien Registration Act of 1940）針對可能危害國家安全者設立排除條款；1950年的《內部安全法》（Internal Security Act of 1950）與1952年的《移民與國籍法》（Immigration and Nationality Act of 1952）則針對共產黨或極權政黨訂出排除條款，參見“Chapter 3 - Immigrant Membership in Totalitarian Party,” USCIS Policy Manual, October 2, 2020, https://tinyurl.com/y5tko37g。中共黨員與在美中國移民，請見Keegan Elmer, “United States closes immigration door to communists in clear swipe at China,” South China Morning Post, October 4, 2020, https://tinyurl.com/yyavgl6j。
[2] 這五個演說與全文分別是(1) Robert O’Brien, “The Chinese Communist Party’s Ideology and Global Ambitions,” Arizona Commerce Authority, June 26, 2020, https://tinyurl.com/ybawd5xp; (2) Christopher Wray, “The Threat Posed by the Chinese Government and the Chinese Communist Party to the Economic and National Security of the United States,” Hudson Institute, July 7, 2020, https://tinyurl.com/ya9dkj6j; (3) William Barr, “Remarks on China Policy,” Gerald R. Ford Presidential Museum, July 17, 2020, https://tinyurl.com/y5ppep3f; (4) Michael Pompeo, “Communist China and the Free World’s Future,” Richard Nixon Presidential Library and Museum, July 23, 2020, https://tinyurl.com/yyopp98c; (5) Michael Pompeo, “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea,” U.S. State Department, July 13, 2020, https://tinyurl.com/y52cotdj。CSIS分析師Anthony H. Cordesman認為前四場演說構成一個系列，而由第四場總結；第五場演說則特別針對中國在南海、台海與日本海域的行動。參見Anthony H. Cordesman, “From Competition to Confrontation with China: The Major Shift in U.S. Policy,” Center for Strategic & International Studies, August 3, 2020, https://tinyurl.com/yxpyuort。本文發現前四場演說相互指涉與呼應，甚有預告未來演說及其主題者，可印證Cordesman之見解。
[3] The European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats, “Trends in China’s Power Politics,” Hybrid CoE Trend Report 5, July 2020, https://tinyurl.com/yxwbgfq4.
[4] 此節的分析參考自“Hybrid Warfare: Understanding Deterrence,” MCDC, March 2019, https://tinyurl.com/y5dahemn；美國對中國人士與組織的限制，請參〈美國認定孔子學院為外國使團 與中國官媒同等待遇〉，《BBC中文網》，2020年8月13日，https://tinyurl.com/y2dcgyp3；〈美國取消千名中國公民簽證 稱基於國家安全考量〉，《BBC中文網》，2020年9月10日，https://tinyurl.com/y4u2hfw4; Paul Mozur and Edward Wong, “U.S. Weighs Sweeping Travel Ban on Chinese Communist Party Members,” New York Times, July 15, 2020, https://tinyurl.com/y9t429o3。打擊對手的「資產」，參見Alex S. Wilner, Deterring Rational Fanatics (Philadelphia, Penn.: University of Pennsylvania Press, 2015)。
[5] 〈藏身中國駐舊金山領事館研究員被美方拘捕 涉嫌隱瞞解放軍身份〉，《BBC中文網》，2020年7月24日，https://tinyurl.com/y4pgl75q。
[6] Michael McCaul, et al., “China Task Force Report,” U.S. House of Representatives, September 30, 2020, https://tinyurl.com/yxvs7f9e;〈美議員提案將中共列為跨國犯罪集團 籲終結中共政權〉，《自由時報》，2020年10月3日，https://tinyurl.com/yymdeqm6。