中共近期反壟斷執行現況之觀察
2021.06.11
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壹、新聞重點
2021年4月10日，中共負責市場綜合監督管理及反壟斷統一執法業務的國家市場監督管理總局（以下簡稱「市場監管總局」），公告調查阿里巴巴集團強制排他性等不當行為之結果，並對其開罰182億人民幣（約27.8億美元），同時要求騰訊、美團等34間大型科技公司在一個月內進行內部審查並改正。各家被點名的公司均發表聲明表示會遵守反壟斷法規及避免施行排它性業務。[1]繼阿里巴巴之後，市場謠傳市場監管總局下一個反壟斷行政處罰將指向騰訊，並可能課以至少100億人民幣的罰單，然而4月30日公告調查結果，市場監管總局僅針對騰訊收購Bitauto Holdings Limited股權等9起違法實施經營者集中案，分別處以50萬元人民幣罰款。[2]
中共近半年大規模啟動反壟斷調查，一般認為起因於阿里巴巴集團創辦人馬雲在去（2020）年10月24日的上海外灘金融峰會上，強力抨擊中共的金融監管體制。由於據傳馬雲高調評論惹惱執政高層，加上中共對於阿里巴巴、騰訊等網路平台所掌握的中國大陸人民的消費數據等資料，以及企業規模「大到不能倒」等疑慮，導致中共啟動對阿里巴巴在內各家企業的反壟斷調查，來強化對這些網路平台巨頭企業的監管與控制，本文就中共近期反壟斷政策及做法進行整理，並分析後續走向。
貳、安全意涵
一、反壟斷工作及防止資本無序擴張成為施政重點
中共在2020年10月29日十九屆五中全會通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》中，除重申要加強反壟斷執法外，[3]之後在各種高層會議鋪天蓋地的宣示反壟斷作為的重要性，如習近平在12月11日的中央政治局會議，提出「強化反壟斷和防止資本無序擴張」的主張，[4]在幾天後召開的中央經濟工作會議，則將習近平的主張具體化進行詳述，甚至直接表明要「完善平台企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規範」，並列為今年的重點經濟工作任務之一。[5]黨內確定政策方向後，中共國務院於今年3月25日發布《關於落實〈政府工作報告〉重點工作分工意見》，內容提到要在9月底前發布反壟斷和防止資本無序擴張相關政策，並於年內持續推進。[6]
二、制定反壟斷制度規章
中共在2007年8月公布施行《反壟斷法》後，迄今未曾修正，導致條文內容已與現實環境有所脫節，如未對網路商業模式有相關規範。[7]因此去年1月中共市場監管總局即展開《反壟斷法》的修法意見徵求工作，修法重點除網路商業模式外，也導入公平競爭審查制度相關條款，避免政府部門濫用行政權力產生的行政壟斷，同時增加處罰力道等。然而修法程序相對繁複，截至今年5月，中國《反壟斷法》尚未在全國人大完成審議工作，因此中共國務院反壟斷委員會於今年2月7日先行印發《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南（以下簡稱「反壟斷指南」）》，以行政機關指導文件解釋《反壟斷法》，遏止大型網路平台透過其市場支配地位的優勢，運用低於成本銷售、限制交易或附加不合理交易條件等行為，[8]《反壟斷指南》的內容讓中共針對阿里巴巴、騰訊等大型網路平台進行反壟斷調查取得法理基礎。
三、以公權力對網路平台企業進行行政指導
在黨政高層會議形成具體共識，並擬具相關規定後，中共更直接以公權力直接介入，加大網路平台企業整頓力道，具體表現在市場監管總局半年內召開兩次有關網路平台經濟壟斷行為的行政指導會上。
市場監管總局首先於去年12月22日，召集阿里巴巴、騰訊、京東、美團、拼多多、滴滴等6家網路平台企業，就「社區團購」出現的低價傾銷等排擠競爭等問題召開行政指導會，會中要求各企業在「社區團購」需遵守九個不得，以維護公平競爭市場環境。[9]接著在今年4月13日，市場監管總局更會同中央網信辦、稅務總局召開網路平台企業行政指導會，參加企業多達34家，會中強調各網路平台存在「二選一」做法除會限制市場公平競爭外，並指「二選一」做法係反映出資本無序擴張的現象，必須加以根治，因此要求各企業要在1個月內進行自我審查，逐項整改，並接受社會監督，市場監管部門後續將對平台整改情況進行追蹤檢查。[10]
參、趨勢研判
一、持續進行巨頭企業的反壟斷調查
這次由馬雲批判中共金融監管體制所引發的反壟斷調查風暴，並未隨著阿里巴巴旗下的螞蟻金服暫緩上市有所緩解，尤其在反壟斷工作已被中共定調為經濟工作重點項目後，市場監管總局進行多次網路平台巨頭企業的反壟斷調查及裁罰，如去年12月14日以阿里巴巴投資收購銀泰商業股權、閱文集團（騰訊控股之子公司）收購新麗傳媒股權，未依法申報違法實施經營者集中案，分别處以50萬元人民幣罰款的行政處罰，[11]緊接著在24日再次對阿里巴巴以涉嫌「二選一」進行壟斷行為展開調查，最終在今年4月10日開罰182億人民幣。
另一個網路平台巨頭──騰訊，亦在今年3月12日、4月28日，被市場監管總局依違反《反壟斷法》中的「經營者集中」條款，分別處以215萬及430萬罰款。而維品會、百度等網路平台，也因違法實施「經營者集中」或強迫「二選一」，於2月8日、3月12日分別處以1290萬及215萬罰款，同時在4月28日，美團亦被以涉嫌以「二選一」進行壟斷行為立案調查。[12]可見中共針對網路平台巨頭企業的反壟斷審查將會持續進行。
二、擴大反壟斷專責單位與加強監管作為
市場監管總局的反壟斷審查除會持續進行外，審查力道也逐漸加大，這從該局所屬反壟斷局，將增編1名副局長專責負責審查併購交易，同時負責反壟斷工作的職員人數將增加20-30人，人力增幅達到75%可看出端倪。[13]此外，市場監管總局於今年5月7日邀集地方政府相關部門召開平台企業整改的督導會議，規劃對國內34家網路平台企業進行中期督導，檢查整改落實狀況，並由該局對地方市場監管部門的審核評估進行覆核，[14]以展現中共中央整頓及加強監管當前網路平台經營亂象及巨頭企業壟斷行為的決心。
三、中共加強對網路平台企業的控制力道
中共對於網路平台巨頭企業的反壟斷調查，雖然與歐美國家的做法類似，均在強調避免龐大的企業群體阻礙企業創新，然而浙江大學金融研究院院長史晉川在接受媒體訪問卻認為，中共進行反壟斷的目的雖是要解決網路平台施行「二選一」等阻礙競爭的行為，但目前的一些反壟斷手段，宣示各種政經重大政策訊號的意義，要大於反壟斷本身。[15]這是因為阿里巴巴、騰訊這類網路平台巨頭企業，可能藉由其影響力去公開質疑和影響國家的一些重大政策，加上這些企業掌握龐大的消費者金流、資訊流和內容流，而這些數據資料對於掌握人民思想及活動是有極大幫助，也可能威脅中共統治基礎，這使得中共勢必強化對這些企業的控制，除透過《反壟斷法》等硬手段削弱這些巨頭企業影響力使之臣服外，也利用統戰作為將這些民營企業納入統治之下，如去年9月中共印發《關於加強新時代民營經濟統戰工作的意見》，已明確提醒境內的民營企業應團結在黨的周圍，並「堅定不移聽黨話、跟黨走」。[16]
肆、政策建議
當前中共對於社會各階層、領域的控制力道越來越緊密的情況下，在中國大陸的民營企業經營也都面臨程度不一的經營難題，甚至面臨「國進民退」的隱憂，而台商在中國大陸投資經營的企業，也面臨同樣的狀況，我國相關主管單位，應藉由各類台商團體聚會，以及「台商張老師」等諮詢服務管道，提供「國進民退」等資訊，並適時輔導媒合台商回台投資。
另外，由於國人也有使用淘寶、天貓等網路平台購物的情形，意即這些平台亦掌握著國人的資訊流等數據資料，須關注這些網路平台企業的反壟斷調查結果，以及後續相關處置情形。若這些企業有大幅向政府交出完整顧客數據資料或轉型為國有資本主導情況， 應提醒我國民眾使用相關網路平台的潛在風險。
[1] 〈中國反壟斷執法引阿里巴巴為例 要34間科技公司限時1個月內改正〉，《鉅亨網》，2021年4月15日，https://reurl.cc/g8gkkV。
[2] 〈違反「反壟斷法」 騰訊遭中國監管機關罰款〉，《法國國際廣播電台》，2021年4月30日，https://reurl.cc/xgY0OZ。
[3] 中共在十八屆五中全會及十九屆五中全會分別通過《十三五規劃的建議》、《十四五規劃的建議》，內文均有涉及要健全市場體制，避免壟斷情況。〈中共中央關於制定「十三五」規劃的建議〉，《中國政府網》，2015年11月3日，https://reurl.cc/Nr1jE5；〈中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉，《中國政府網》，20120年11月3日，https://reurl.cc/W3adgk。
[4] 〈習布局2021經濟 防資本無序擴張〉，《聯合新聞網》，2020年12月12日，https://reurl.cc/7r9XOD。
[5] 〈中央一周內兩提「強化反壟斷和防止資本無序擴張」 對資本市場有27個字要求〉，《東方財富網》，2020年12月18日，https://reurl.cc/bX4R26。
[6] 〈陸強化反壟斷/防止資本無序擴張 9月底前推相關政策〉，《理財網》，2021年3月26日，https://reurl.cc/KAKx7m。
[7] 〈中國反壟斷法擬首次大改，考慮到網路商業模式〉，《理財網》，2020年1月7日，https://reurl.cc/Dgng15。
[8] 〈國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南〉，《中國政府網》，2021年2月7日，https://reurl.cc/YO7jV0。
[9] 〈市場監管總局聯合商務部召開規範社區團購秩序行政指導會〉，《中國政府網》，2020年12月22日，https://reurl.cc/DgnKoO。
[10] 〈三部門聯合召開互聯網平台企業行政指導會〉，《人民網》，2021年4月14日，https://reurl.cc/GmZ5lx。
[11] 〈市場監管總局依法對阿裡巴巴投資收購銀泰商業股權、閱文集團收購新麗傳媒股權、豐巢網路收購中郵智遞股權等三起未依法申報違法實施經營者集中案作出行政處罰決定〉，《中國政府網》，2020年12月14日，https://reurl.cc/1YjpQm。
[12] 〈市場監管總局依法對美團涉嫌壟斷行為立案調查〉，《中國政府網》，2021年4月28日，https://reurl.cc/En8eoR。
[13] 〈大陸反壟斷 擴編監管機構〉，《聯合新聞網》，2021年5月4日，https://reurl.cc/eEvg3m。
[14] 〈陸續推進平台企業整改 要求各地「不搞形式，不走過場」〉，《經濟日報》，2021年5月7日，https://reurl.cc/ogzVGg。
[15] 〈專訪浙江大學金融研究院院長史晉川：揭示本輪反壟斷的深層次原因〉，《欣欣網》，2021年1月6日，https://reurl.cc/rgdVkO。
[16] 〈加強新時代民營經濟統戰工作〉，《人民網》，2020年9月16日，https://reurl.cc/0jg89K。
[17] 〈還在抵抗？傳螞蟻集團不服中國壓力 拒全面交出客戶數據〉，《自由時報》，2021年3月26日，https://reurl.cc/qgzxZq。