電話不接也不回是怎樣？近期美中軍事熱線問題之觀察
2021.06.11
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壹、新聞重點
英國《衛報》（The Guardian）於2021年5月6日報導，美國白宮印太事務協調官坎貝爾（Kurt Campbell）在接受該報訪問時指出，當台海與南海軍事情勢緊張之際，華盛頓與北京之間的危機溝通管道卻是無所發揮，情況顯示中方無意以熱線（hotline）方式與美方進行溝通，只是「任憑電話鈴聲迴盪於空無一人的房間」。坎貝爾認為這確實會助長外界所普遍存在的憂慮—美中之間出現誤判而發生事故或意外的機率會升高。[1] 另外，5月21日，英國《金融時報》（Financial Times）則報導，美國國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）曾經三度尋求與中國共產黨中央軍事委員會副主席、中央政治局委員許其亮通電話，但是中方卻以身份不對等為理由而予以回絕。相同的情形亦發生在美國參謀首長聯席會議主席麥利（Mark Milley）尋求與其相對應的中國軍事首長通話而未果之案例中。由於原訂在六月初於新加坡所舉行的「香格里拉對話」安全會議因疫情被迫取消之故，美中雙方的軍事高層勢必又再一次錯失相互對話、溝通的機會。[2]
貳、安全意涵
適時的戰略溝通與對話（或俗稱的熱線）的確有助於雙方更清楚地瞭解對方的意圖與底線，從而避免情勢誤判以致於造成事故或意外，最終導引成軍事衝突或戰爭。[3] 值此美中兩大強權在西太平洋的軍事較勁益趨激烈之時，軍事熱線這樣的機制與安排又再度被喚起。然而，從最近華盛頓與北京之間的通話失靈與會議取消，其自然是少了雙方相對應官員（包括文職與軍職）之間的溝通、對話、與意見交換機會。這對於未來兩強的戰略競爭與軍事競逐，甚至是潛在的軍事衝突危機，將會有極其負面的影響。
一、中國對軍事熱線問題的處理顯現其對美中戰略競爭的自信與獨斷
從中國回應美國官員近期對美中軍事熱線失靈的「抱怨」或「指控」來看，北京在處理其與華盛頓之間的戰略溝通或電話熱線問題上顯得更為自信與獨斷。雙方對問題發生之原因的解釋便出現極為明顯的落差。在美國方面，坎貝爾認為，中方對熱線的遲疑是因為它對軍文關係的運作有不同的盤算，而且北京擔心熱線反而會讓華盛頓獲得在中國邊界進行軍事演習的信任與合法性。[4] 然而，在中國方面，5月11日《環球時報》（Global Times）便直指中方不願意配合美方使用熱線的三項理由：第一、美中之間的政治不信任是導致雙方軍事緊張與猜忌的根本原因；第二、美方在中方的關鍵核心利益問題（台灣問題）上加大了挑釁的力度；第三、美方對中方所進行的密切偵察行動是準備與中國進行軍事衝突。[5] 而對於奧斯汀要求通話被拒一事，5月24日《環球時報》則指出，美方的要求是「漠視外交協議與國際慣例的不專業與不友善行動」，並且是美方未回應中方於2021年1月22日的對話請求在先。[6] 兩相比較之下，坎貝爾對中方動機的解釋顯得不易明白，但中方對自己想法的說明卻是清楚而直接。很顯然地，北京之所以不願意「配合」華盛頓拿起熱線通話，是因為雙方在政治、戰略、與軍事上近乎全面的競爭與不信任。加以解放軍近年的現代化有成，北京延續其三月在安克拉治會談以來的強勢態度，試圖在中美之間建立一套新的互動規則，而這樣的互動並非是美國說要怎麼做，中國就得照做。
二、軍事熱線暢通與否無關乎美中戰略競爭的白熱化
除了雙方對軍事熱線失靈存有嚴重的認知與解釋落差之外，「熱線機會之窗」的消失乃屬必然，因為這是肇因於前述華盛頓與北京兩者在政治、經濟、科技、軍事等各方面之國家總體戰略的全面競爭。此一大國權力政治的結構性（structural）因素若是無法克服或出現根本地改變，安克拉治會談的情況恐怕只會一再重複，甚至是更為激烈，或甚至是最終連會談、對話的機會也都消失。激烈的競爭關係與嚴重的互不信任（distrust）所侷限不只是高階決策菁英之間的意見交流，其亦可能讓中、低階的執行部門對於對話或熱線顯得態度保守與意興闌珊，最終可能只是消極地應付了事。此外，對崛起強權中國而言，若是解放軍的現代化是卓然有成，中國海軍在船艦數量上已成為世界最大規模的海軍，而且北京在南海的填海造陸也進入了「軍事基地化」完成的階段，加以中方又掌握著近海作戰的優勢條件等等，則中國在許多方面選擇不與美國配合，軍事熱線的空響與回絕便是合理的發展。當然，中方也可能以此（恢復軍事熱線）而要求美國做出某種讓步，或是搭應中國的某些要求。[7] 正因為如此，軍事熱線的暢通與否將與美中戰略競爭的白熱化沒有關連，反倒是美中戰略競爭的全面升級與嚴重的軍事較量與競爭造成雙方軍事對話溝通的失靈。
參、趨勢研判
一、美國可能持續敦促中國回歸軍事熱線溝通以避免情勢誤判
由於透過軍事熱線的方式化解可能潛在發生或正在升高的軍事危機是美國軍事外交文化的一環，加以華盛頓亦不希望北京與亞洲其他國家指責其是區域秩序動盪的始作俑者，[8] 因此本文預判美國將持續敦促或要求中國恢復接聽美中雙方的軍事熱線，或恢復任何型態的戰略或危機管控對話，如此以避免雙方可能出現的誤判，進一步衍生成為軍事衝突。
二、美中潛在軍事衝突的可能性將升高
從中國迴避、拒絕美國的軍事熱線要求看來，美中兩國之間發生軍事衝突的機率將隨之增高。這背後真正的原因是源自於國際體系的結構因素—美中戰略競爭，以及因為日趨激烈的競爭而造成雙方嚴重的互不信任。中國將持續進行其軍事現代化，朝向「世界一流軍隊」目標邁進，美國將之視為是最大的威脅與挑戰；美國則將持續進行其聯合盟邦與夥伴國家的行動，擴大實踐其抗中的印太戰略，中國則將其視為是對中的制衡與圍堵。因為如此，華盛頓與北京之間的軍事熱線與戰略溝通目前是呈現失靈的狀態，而軍事熱線的關閉將使得雙方少去一個溝通與緩衝的機會，如此雙方發生軍事衝突的風險將隨之增高。
[1] Julian Borger, “Hotlines ‘ring out’: China’s military crisis needs rethink, says Biden Asia ch-ief,”
The Guardian, May 6, 2021, https://www.theguardian.com/world/2021/may/06/hotlines-ring-out-chinas-military-crisis-strategy-needs-rethink-says-biden-asia-chief-kurt-campbell.
[2] Demetri Sevastopulo, “Beijing rebuffs Pentagon requests for high-level military talks,”
Financial Times, May 21, 2021, https://www.ft.com/content/c82ccb08-c0fc-468f-897f-6bab7350485d.
[3] Jacob Strokes and Zack Cooper, “Thinking Strategically about Sino-American Crisis Management Mechanisms,”
War on the Rocks, September 30, 2020, https://warontherocks.com/2020/09/thinking-strategically-about-sino-american-crisis-management-mechanisms/.
[4] Borger, “Hotlines ‘ring out’: China’s military crisis needs rethink, says Biden Asia chief.”
[5] Song Zhongping, “Bottom line must be respected despite of hotlines,”
Global Times, May 11, 2021, https://www.globaltimes.cn/page/202105/1223187.shtml.
[6] Guo Yuandan and Liu Xuanzun, “US turns a blind eye to China’s signal for defense ministers talk, disregards diplomatic protocol: source,” Global Times, May 24, 2021, https://www.globaltimes.cn/page/202105/1224293.shtml.
[7] Jack Detsch, “Biden Looks for Defense Hotline With China,”
Foreign Policy, May 10, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/05/10/biden-china-xi-jinping-defense-hotline-pentagon/.
[8] 同註7。