美俄外長會議之觀察
2021.06.11
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壹、新聞重點
2021年5月20日，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）與俄羅斯外交部長拉夫羅夫（Sergey Lavrov）趁在冰島雷克雅未克召開北極理事會（The Arctic Council）機會進行雙邊外長會談。兩人都以「有建設性」字眼形容這次會談，刻意展現與美中在安克拉治會談不歡而散之不同。在雙方外長會面營造良好的氣氛後，5月24日美俄國安顧問官員在瑞士進行磋商。拜登總統（Joe Biden）已先與烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）通話，並將在訪問英國、歐盟與北約後，於6月16日與普欽（Vladimir Putin）在瑞士日內瓦舉行雙邊高峰會。在會議中，布林肯提及，美國希望創造一個「可預測的，穩定的」（predictable, stable）關係，即便存在歧見，但雙方在疫情、氣候變化、伊朗北韓核問題，以及阿富汗等領域，存在共同合作利益。[1]
貳、安全意涵
一、戰略穩定並非著眼改善兩國關係
拜登政府對於本次峰會所揭櫫的目的，並沒有明確提到改善兩國關係，僅提出希望兩國關係更具可預測性和穩定性。其中可能的議題包含新削減戰略武器條約（New START Treaty）、超高音速武器的軍備控制、俄軍在烏克蘭邊境大舉陳兵與白俄羅斯劫機事件等。出生於莫斯科的猶太籍親俄評論家克德米（Yakov Kedmi）認為，[2] 拜登之所以願意舉行峰會最主要的原因是要限制俄羅斯在新型武器的推進，俄羅斯的超高音速飛彈可能打破美國在歐洲部署的導彈防禦系統。在烏克蘭與白俄問題上，美國必須讓俄羅斯冷靜下來，然後嘗試透過混合戰的方式試圖從內部瓦解俄羅斯。
也有俄國學者認為，美國之所以要與俄國進行會談的主要動機是為了牽制俄中的合作力量。莫斯科美國大學校長洛贊斯基（Eduard Lozansky）認為美方舉行峰會的主要原因是為了應對俄羅斯與中國越來越緊密的夥伴關係。[3] 中國外交部長王毅在桂林與拉夫羅夫會談時強調，中俄戰略合作沒有止境，沒有禁區，沒有上限，俄方除深表贊同外，也認為應推動去美元化，以逐步擺脫西方控制的國際支付體系，降低制裁帶來的風險。
二、美俄關係緊張中探索緩和
雖然雙方在外長會議前外交動作不斷，如拜登在3月中稱普欽為「沒有靈魂的殺手」（Killer with no soul）、4月中雙方互相驅逐外交官，制裁企業或人士，美方抗議莫斯科對反對黨領袖人權的打壓，進而五月初G7外長會議中將莫斯科與中國、新冠病毒並列為最大的威脅，[4] 但是雙方關係可能在3月底已經開始轉變。從時序上來看，在3月19日美中阿拉斯加不愉快的會談與3月22日俄中外長在廣西桂林會面後，中俄關係與美俄關係一升一降的情況下，可能是拜登突然改變與俄羅斯態度，進而於4月13日主動提議舉辦峰會的契機。雖然如此，但是雙方對抗的態度依然堅定。拜登說將會向普欽提出大舉陳兵烏克蘭邊界、駭客攻擊、毒害並拘禁俄國反對派領袖納瓦尼（Alexei Navalny）等不快事件，俄羅斯外交部也說俄方將提出的問題將會讓美方不舒服。[5]
參、趨勢研判
一、峰會達成重大突破的難度高但仍具意義
雖然美俄高峰會將吸引眾多關注，但是由於目前的差距過大，因此難以達成任何突破性的共識。在美國方面，國內對於美俄峰會存在一些批評性的聲音，如美國參議員薩斯（Ben Sasse, D-NE）認為，在烏克蘭與白俄事件後，舉辦峰會不啻於獎勵普欽；也傳出美國駐俄羅斯大使蘇利文（John Sullivan）擔心美國對俄羅斯讓步並沒有得到回報。美國前國防部官員巴賓（Jed Babbin）表示，如果舉行峰會的理由是重塑美俄關係的可預測性與穩定性，其實並沒有必要舉行峰會。[6] 此外，也傳出歐盟向美國提出會後聯合聲明草案，對於俄羅斯將採取強硬的立場，以對應俄羅斯對於白俄盧卡申科政權的支持。然而就如同白宮所言，美國在與盟國討論並彙集意見後，雙方領導人面對面溝通，有助於理解雙方立場，因此仍可視為美俄關係改善中的一道曙光。
二、維持溝通與制裁並存
由於未來美俄兩國在現有的框架限制下，無法立即改善兩國關係，雙方仍然維持各自的利益與價值的強硬立場，但將會在和緩的氣氛下溝通。例如，北約秘書長斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg）在北約外交部長和國防部長會議之前的記者會提及，北約對俄羅斯的政策屬於雙軌做法，一方面是威懾和防禦，另一方面則進行有意義的對話。[7] 同樣地，美國對俄羅斯的政策也將採取類似的作法，正如拜登政府視議題而採合作或對抗的政策。
三、白俄劫機事件短期僵持依舊
在俄羅斯與西方對抗關係持續的情況下，將影響處於歐俄間的白俄。歐盟過去與盧卡申科（Alexander Lukashenko）政權的合作重點在制度性的改革，輔以少量的經濟援助，希望透過體制改革以提高民主化，但此舉容易造成的內部政治情況不穩，一如2020年8月所見白俄境內多處抗議選舉不公事件。當國內壓力產生時，白俄只能向俄羅斯求援以繼續執政。而當俄羅斯反過來要求與白俄進行更緊密的政治與經濟融合時，白俄卻不得不採取親歐的政策以求免於融入俄羅斯。從亞努科維奇（Viktor Yanukovych）例子中可以看見，在內部政治壓力與外部歐俄干預下搖擺，政權的垮台只是時間的問題而已。但盧卡申科與亞努科維奇不同的是，白俄政壇中能取代盧卡申科的競爭者尚未成氣候，所以盧卡申科政權所面臨的國內壓力不大。白俄也尚未出現強烈加入歐盟或北約的呼聲，再加上俄羅斯占白俄商品貿易量的48%，[8] 白俄人雖然嚮往歐洲生活體制，但仍然視俄羅斯為自己人，[9] 沒有強烈仇俄情緒，故維持白俄當前政權可能是俄羅斯成本最小的選擇。以目前俄羅斯表態若西方對白俄進行制裁，將捍衛並協助白俄。相信若盧卡申科持續向俄表忠，將不至於有短期內垮台的風險，故盧卡申科對目前與西方之僵局，看來是有恃無恐。
[1] “Secretary Blinken’s Meeting with Russian Foreign Minister Lavrov,” U.S. Department of State, May 19, 2021, https://reurl.cc/ogx4Yq; “Top US, Russia diplomats spar firmly but politely in Iceland,”
Associated Press, May 20, 2021, https://reurl.cc/zeW4K6; “Зеленский переговорит с Байденом до его встречи с Путиным,” RBC, 28 мая 2021, https://reurl.cc/4a3vb2.
[2] “Эксперт объяснил желание Байдена встретиться с Путиным страхом русского оружия,” MK.RU, 13 мая 2021, https://reurl.cc/7r3mG1.
[3] “Эксперт назвал повод для встречи Байдена с Путиным,” ИА Regnum, 31 мая 2021, https://regnum.ru/news/polit/3283901.html.
[4] Elizabeth Piper, William James, Guy Faulconbridge, “G7 scolds China and Russia over threats, bullying, rights abuses,”
Reuters, May 6, 2021, https://reurl.cc/NrZ9n9.
[5]俄羅斯副外長里亞布科夫（Sergei Ryabkov）表示，兩國的議程非常不同，莫斯科將在未來幾天向華盛頓發出的一些信號將令人不快和不舒服。“Рябков заявил, что повестки дня Москвы и Вашингтона перед саммитом не совпадают,”
TASS, 31 мая 2021, https://tass.ru/politika/11516303.
[6] “‘We’re rewarding Putin with a summit?’ Not everyone thinks the Russia-U.S. meeting is a good idea,”CNBC, May 26, 2021, https://reurl.cc/ogeMRv; “US ambassador to Russia warned senators that Biden administration risks repeating predecessors' mistakes in dealing with Putin,”
CNN, June 8, 2021, https://reurl.cc/pgWN5l; Jed Babbin, “Biden’s Summit with ‘Killer’ Putin,” American Spectator, May 31, 2021, https://spectator.org/biden-putin-summit/.
[7] “Press conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg ahead of the meetings of NATO Ministers of Foreign Affairs and NATO Ministers of Defence,” NATO, May 31, 2021, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_184341.htm.
[8] Artyom Shraibman, “Why Belarusians Are Turning Against Russia,” Carnegie Moscow Center, December 16, 2020, https://carnegie.ru/commentary/83459.
[9] Artyom Shraibman, “Why Belarusians Are Turning Against Russia,” Carnegie Moscow Center, December 16, 2020, https://carnegie.ru/commentary/83459.