拜登與布林肯接連訪歐深化美歐聯盟
2021.07.09
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壹、新聞重點
美國總統拜登（Joe Biden）於2021年6月09-16日，展開為期8天歐洲巡迴之旅，這也是拜登上任後首次的國際出訪，意義重大。訪歐期間，拜登首先會晤了英國首相強生（Boris Johnson），發表了《新大西洋憲章》（The New Atlantic Charter）聯合聲明，並參加在英國康瓦爾（Cornwall）舉行的七大工業國集團（G7）峰會，隨後前往比利時布魯塞爾，分別與北大西洋公約組織（NATO）以及歐洲聯盟（EU）領袖進行高峰會，最後於6月16日瑞士日內瓦與俄羅斯總統普丁（Vladimir Putin）進行首次的雙邊峰會。無獨有偶地，緊接著拜登的歷史性歐洲訪問，美國國務卿布林肯（Antony J. Blinken）隨後於2021年6月22-29日進行歐洲之旅，馬不停蹄地到訪柏林、巴黎、羅馬、以及梵蒂岡，並於6月29日參加在義大利馬特拉（Matera）所舉行的20國集團（G20）外長會議。拜登政府2021年6月這一連串在歐洲的重量級外交出擊，也使得歐洲在華府全球戰略佈局的角色，再次成為舉世矚目焦點。
貳、安全意涵
ㄧ、拜登「六月出擊」落實「美國回來了」全球佈局
基於歷史與價值文化因素，歐洲盟邦自過去美蘇冷戰以來，一直都是美國在國際社會的親密盟友。但在前任美國總統川普（Donald J. Trump）的「美國優先」（America First）戰略思維下，美國與其傳統歐洲盟國間關係漸行漸遠，從傳統安全到非傳統安全議題上，屢屢發生認知的歧異。特別是川普政府反對全球主義理念，主張單邊的現實主義思維，此與歐洲盟國所主張全球主義下多邊國際秩序的認知，有著根本上的差距。拜登總統自上任以來，矢言修正川普的單邊主義思維，改善美國與其盟邦的關係，以重振美國在國際社會領導者的地位。而如何積極修補並深化美國與歐洲盟邦的關係，明顯地已成為拜登總統落實其「美國回來了」（America Is Back）全球戰略願景的關鍵。
此次拜登政府的歐洲外交「六月出擊」，相當程度地修補了美歐聯盟關係。首先於英國G7峰會成功地發表了《卡比斯灣G7高峰會公報》（Carbis Bay G7 Summit Communiqué），這是川普在上次峰會所未能達成的成就。在2021《布魯塞爾峰會公報》（Brussels Summit Communiqué）中，北約修正其2020年《倫敦聲明》（London Declaration）視中國「既是機遇又呈現挑戰」的平衡論調，以更直白方式定位中國「公開的野心與過分自信的行為，對以規則為基礎的國際秩序與聯盟安全相關領域構成了系統性的挑戰」。[1] 儘管美國與其歐洲盟邦在國際事務議題上仍有著不同的看法，但華府的「六月出擊」在異中求同下，已有效地重建美國在民主自由國家領導者的形象，並為拜登「美國回來了」戰略願景，在歐洲建立了個好的起點。
二、華府積極連結歐洲與印太兩大戰略區塊
此次華盛頓在歐洲的「六月出擊」，凸顯拜登以外交手段為核心的全球戰略思維，將歐洲與印太兩大戰略區塊相連結，積極地將印太議題引介與其歐洲盟友。在《卡比斯灣G7高峰會公報》，聲言維持自由開放印太地區的重要性，更破天荒地將中國視為絕對禁忌的台海議題納入公報，強調台海和平與穩定重要性，同時鼓勵兩岸問題的和平解決，此也將台海議題國際化議題，正式地端上全球舞台；公報同時嚴重關切東海與南海情勢，強烈反對任何單方面意圖改變區域現況與增加區域緊張的行為。[2] 在《布魯塞爾峰會公報》，北約則聲言將強化與其亞太傳統夥伴（澳洲、日本、紐西蘭、南韓）的政治對話與實際合作，以促進彼此的合作安全與支持規則為基礎的國際秩序。儘管歐洲國家未來對印太事務的實際涉入程度仍有待觀察，但表態關心與支持就是個進步，同時具有呼應美國印太戰略的重要象徵意義。
相較於川普之重亞輕歐態度，將美國全球戰略焦點，由傳統的歐洲轉移至新興的印太地區，拜登政府採取的是較為平衡的歐亞觀點，並將兩者相連結，以換取其歐洲盟友對華府印太事務的支持，同時展現美國身為全球超極強權的高度。此外，拜登透過自由全球主義（liberal globalism）與多邊主義（multilateralism），深化與歐洲盟友連結，也讓美歐聯盟成為志同道合的盟友，而非僅是利益交換的現實關係。這也使得「捍衛和民主開放社會的原則、價值觀和機構」以及「建立以規則為基礎的國際秩序」理念，更成為此次《新大西洋憲章》、《卡比斯灣G7高峰會公報》以及《布魯塞爾峰會公報》三項重要聯合聲明的基本論述。布林肯在G20外長會議上則進一步表示，多邊主義是美國當前應對全球挑戰的「最佳工具」。
參、趨勢研判
ㄧ、「聯歐制中」將成拜登外交政策焦點
拜登政府「聯歐制中」的外交佈局，基本是建立在美中戰略競爭為主下的國際格局。拜登於就任總統首次記者會，就將當前國際競爭定義為「21世紀民主政體與專制政體之間的鬥爭」。在此次拜登與強生簽署的《新大西洋憲章》，提出建構當前國際秩序的八項原則，其主要內容包括有：括捍衛自由民主價值、建立以規則為基礎國際秩序、維護主權領土完整與和平解決紛爭、發揮並保護在科技的創新優勢、重申集體安全的重要性、建立一個公平的全球貿易體系、合作應對付氣候變遷、以及加強對衛生威脅的集體防禦。[3] 這八項原則，可視為拜登主義的外交政策綱領，並在不點名下，聚焦中國對美國形成競爭挑戰的關鍵領域。
面對中國的競爭挑戰，美國在全球所擁有的盟邦夥伴，是中國所無法比擬的戰略優勢；其中美國的傳統歐洲盟友，更是重中之重。美國國務院負責歐洲事務的助理國務卿瑞克（Philip Reeker）明確表示：「拜登總統將重建我們與歐洲盟友的關係列為首要之務，（布林肯）這趟歐洲訪問就是延續這個立場」。他同時表示，建立美歐關係所得的強大力量，將為未來眾多優先外交政策奠定基礎，其中包括「反擊中國，對抗全球的獨裁政權」。[4] 也因此，善用美國在國際社會的特有外交優勢，積極重建並深化美歐聯盟，勢將成為拜登政府外交政策的焦點。
二、中俄結盟程度對美「聯歐制中」將有決定性影響
儘管拜登政府把深化美歐聯盟，置於其首要外交任務，並透過共同價值理念與全球化議題，連結歐亞兩個地緣戰略區塊，企圖將中國挑戰所形成的安全威脅，納入歐洲的安全議程中。此次《卡比斯灣G7高峰會公報》納入高度敏感性的台海與南海議題，並在北約《布魯塞爾峰會公報》將中國列為「系統性挑戰」，美國相當程度成功地將會議焦點集中於中國挑戰。至於拜登與普丁首次的峰會，則是行禮如儀，流於各說各話，對美俄關係尚未見有具體影響。[5]
但值得注意的是，美國的歐洲盟友尚無意將與中國的競爭關係冷戰化。英國首相強生即表示，中國的確是北約新戰略所必須嚴肅面對的重大現實，但北約無意與中國陷入冷戰，因為中國既是挑戰也是機遇；法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）則說，在印太戰略方面，法國與歐盟「不淪為中國的附庸，也不與美國結盟」。[6]明顯地，儘管美歐強調聯盟合作的重要性，但對中國的態度上，美歐間仍有明顯的差別。而華府目前與未來所努力的方向，一方面是縮小美歐間對中國態度的差距，另方面則是美歐能協同採取一致行動應對中國挑戰。
不過美歐間對中國態度的差異，也將因中俄結盟的程度有所改變。因地緣戰略因素，歐洲國家真正關心的安全威脅，是來自俄羅斯，而非中國。2021北約《布魯塞爾峰會公報》提到俄羅斯達61次，並定義俄羅斯「侵略行為對歐洲–大西洋構成威脅」；提到中國有10次，指稱中國對國際秩序和北約安全，「構成系統性挑戰」。對北約而言，俄羅斯是威脅，中國是挑戰，其間之差別，當然有懸殊差異。不過《公報》點名關注，中俄間的軍事合作，以及中俄在歐洲與大西洋區域進行聯合軍事演習。對美國的歐洲盟友而言，儘管中國目前只是挑戰，而且歡迎歐中合作的可能。不過未來在美、中、歐、俄的四角博弈關係中，當中國因為美中衝突升高，而強化中俄結盟關係以為因應時，由於歐洲對俄國敵意，此勢將增加歐洲對中國的敵意，進而加強歐美間的聯盟關係，以對抗俄中結盟。簡言之，俄中關係對歐中關係，將產生關鍵影響，此自然也將對華府「聯歐制中」策略成敗，有著重大影響。
[1]“Brussels Summit Communique,” NATO, June 14, 2021, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm.
[2]“Carbis Bay G7 Summit Communiqué,” White House, June 13, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/13/carbis-bay-g7-summitcommunique/.
[3]“The New Atlantic Charter,” The White House, June 10, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/10/the-new-atlantic-charter/.
[4]〈布林肯展開歐洲訪問 “鞏固面對中國挑戰的西方統一戰線”〉，《法國國際廣播電台》，2021年6月22日，https://reurl.cc/R0evjD。
[5]傑西，〈拜登領導七國集團回擊中國挑戰初獲成功〉，《美國之音》，2021年6月15日，https://reurl.cc/Q954v5；莎拉·賴恩斯福德，〈美俄峰會：普京拜登見面的六個重要看點〉，《BBC中文網》，2021年6月15日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-57468885。
[6]〈約翰遜：中國對北約是挑戰也是機遇〉，《美國之音》，2021年6月14日，https://www.voachinese.com/a/5928168.html；〈馬克宏：法國與歐盟非中國附庸也不完全與美結盟〉，《中央社》，2021年6月11日，https://reurl.cc/4a6QAY。