2021年《俄羅斯聯邦國家安全戰略》評析
2021.08.20
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壹、新聞重點
2021年7月2日，俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）簽署法令，批准《俄羅斯聯邦國家安全戰略》（National Security Strategy of the Russian Federation）最新修訂版（後簡稱新版《國安戰略》）。此一基本戰略規劃文件每六年修訂一次，此前版本則於2015年公布。[1]
新版《國安戰略》牽涉層面廣泛，國內層面乃此次側重重點，並將提升人民生活品質置於首位，此則與西方長年制裁和疫情衝擊有關。儘管新版《國安戰略》強調人民福祉，卻仍不免論及俄羅斯在國內外面臨的安全威脅，而在官方眼中此又與美國與西方國家不無關聯。以下將就新版《國安戰略》的重要意涵與其後情勢可能變化逐一解析。
貳、安全意涵
一、新版《國安戰略》反映俄國國情與當局施政重點
新版《國安戰略》係一基本戰略規劃文件，旨在確定俄羅斯的國家利益與國家戰略重點，以及確保國家安全與長期可持續發展領域的國家政策目標。戰略的基礎則是國家安全與國家社會經濟發展間的相互依存關係。[2] 故新版《國安戰略》在一定程度上反映俄羅斯當下國情與未來政策規劃重點，亦為近年推動政策的盤點檢討。例如軍事安全與經濟安全自2020年起即為俄羅斯持續強調的重點，此與西方國家未因新冠肺炎疫情而暫停對俄進逼，以及疫情對經濟的衝擊不無關聯。為此，新版《國安戰略》除訴求維持足夠的核嚇阻潛力，以尋求與美國和北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization, NATO）的戰略平衡外，[3] 亦強調應以加強經濟主權，推動經濟轉型，提高競爭力與抵禦內外威脅的能力，並以減少對外依賴、加強控管外資、建立礦產資源戰略儲備、擴展出口，以及確保技術獨立與競爭力為手段。[4] 生物安全與文化安全則為俄羅斯自2020年以來關切重點，亦為此回新版《國安戰略》焦點。除了《生物安全法草案》於2020年1月一讀通過外，《2025年前打擊極端主義戰略》（Strategy for countering extremism in the Russian Federation until 2025）[5] 亦於2020年5月獲總統批准。值得注意的是，俄國當局將「西方國家歪曲歷史」的作為列入為極端主義威脅，除將外來意圖顛覆國家治理勢力視為極端主義外，亦有轉移外界抨擊俄國內政之意。
另從新版《國安戰略》反覆強調的重點，亦能探知俄國當局近期所關切者。2021年俄國最重要的政治議程當屬將於9月舉辦的國會選舉。對普欽而言，其最擔憂的莫過於國內反對派與外國勢力合流，重演於前蘇聯地區曾爆發的顏色革命。畢竟納瓦尼中毒事件[6] 自2020年8月延燒迄今仍無停歇跡象，美國與西方國家均以此戕害民主價值為由，屢屢升高對俄制裁。
二、俄羅斯對西方以彼之道還施彼身
美國國務卿布林肯（Anthony Blinken）今年3月甫於北約痛陳來自俄羅斯的非軍事威脅，指責俄羅斯運用虛假資訊侵蝕美國與其盟國對選舉和疫苗的信心，凡此不僅威脅到單一國家，更威脅到西方民主國家的共同價值觀。[7] 俄羅斯顯然不甘於美國的指責，故於後續公布的新版《國安戰略》展開反擊。
新版《國安戰略》即指出，資訊安全乃俄羅斯此際必須強化的面向，蓋因外國勢力正傾力藉此管道對俄攻擊，利用資訊與通訊技術干涉俄國內政與主權領土的完整。若干國家特種部隊在俄國資訊空間的情報活動愈發活躍。有關俄羅斯的歷史與事實在網路上亦被扭曲。[8] 新版《國安戰略》還指出，俄羅斯傳統的精神、道德、文化和歷史價值觀正遭受美國及其盟國以及跨國公司、外國非營利非政府組織、宗教、極端主義和恐怖組織的積極攻擊。俄國文化主權更面臨來自資訊、心理與文化「西化」的威脅。[9] 有鑑於此，新版《國安戰略》強調外國若採取政經制裁或現代資訊與通訊技術手段威脅俄國主權和領土完整，俄羅斯將視情況採取對稱與非對稱的反制措施。[10] 俄羅斯顯然正以彼之道還施彼身，將西方對俄羅斯的指責反套用在對方身上，而類似的場景亦曾見於美蘇冷戰時期的互相攻訐。
參、趨勢研判
一、俄羅斯與西方衝突短期難解
整體而言，新版《國安戰略》反映對外界不信任，而俄羅斯正面臨外來威脅，故必須強化內部建設以抵禦外敵的氛圍。以氣候變遷與環境保護此等中性且攸關全球永續發展議題為例，俄羅斯仍認定外人有意藉此限制其對外出口，抑制其工業發展，控制其運輸路線，乃至於阻礙其北極開發。[11]
俄羅斯對外界的不信任其來有自，更能遠溯至冷戰後北約毀諾而持續東擴，彼時俄羅斯才驚覺自己並未被西方真正接納，縱使其願意推動政經改革融入西方亦然。這樣的歷史經驗迄今仍影響俄羅斯的戰略考量。在某種程度上，新版《國安戰略》呈現的氛圍亦預示在可見的未來，俄羅斯仍將與其認定的外部敵人－美國與西方國家持續對抗。
二、具體對外戰略規劃將見於下一版對外政策概念
此次新版《國安戰略》係每六年公布一次的戰略報告，目的在於界定當前俄羅斯面臨的國家安全威脅，以及闡述應處之道。在官方認定國家內部正面臨外部勢力的惡意滲透與顛覆之際，當局自當與民間社會共同努力並厚植自身實力，以因應國家面臨的威脅，但也因而讓外界認為其焦點轉向國內，而在對外戰略面向著墨不多。事實上，俄國對外戰略向來揭櫫於《俄羅斯聯邦對外政策概念》（Foreign Policy Concept of the Russian Federation），此乃分工不同所致。
因此，俄羅斯雖然批判美國強加自己的規則於他人，與公然干涉主權國家內政，卻仍一再重申維護國際法體系、確保集體安全機制、維護戰略穩定這類常見的原則性說詞。唯一較為不同者，則是強調俄羅斯應發展與中印兩國的關係，並在不結盟的基礎上確保亞太地區穩定。由於最近一版的《對外政策概念》發布於2016年11月，迄今已有數年之久，因此克里姆林宮當局極可能在2024年下一屆總統大選前，因應國際情勢與配合政策需求，再頒布具體的對外戰略規劃。
[1] “Путин утвердил Стратегию национальной безопасности,” ТАСС, 3 июля 2021, https://tass.ru/politika/11815767. 2021年《俄羅斯聯邦國家安全戰略》詳見“Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2021 г. № 400 ‘О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации’,” Президент России, 2 июля 2021, http://www.kremlin.ru/acts/bank/47046。
[2]參見新版《國安戰略》第2、3條。
[3]參見新版《國安戰略》第34~40條。
[4]參見新版《國安戰略》第64、66、67、75條。
[5] “Указ Президента Российской Федерации от 29.05.2020 г. № 344 ‘Об утверждении Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года’,” Президент России, 29 мая 2020, http://www.kremlin.ru/acts/bank/45555.
[6]納瓦尼（Alexei Navalny）係俄國知名反對派人士，時常抨擊普欽的統治。其於2020年8月疑遭當局下毒，曾一度出國醫治，治癒返國後卻遭逮捕入獄服刑。西方國家則以俄國當局打壓異己，威脅民主價值為由對俄制裁，並要求釋放納瓦尼。
[7] “Reaffirming and Reimagining America’s Alliances,” U.S. Department of State, March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/.
[8]參見新版《國安戰略》第49、50、51、53條。
[9]參見新版《國安戰略》第87、88條。
[10]參見新版《國安戰略》第99條。
[11]參見新版《國安戰略》第16條。