疫情、熱浪、野火與洪患: 加拿大武裝部隊的災援挑戰
2021.08.20
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壹、新聞重點
自2021年6月底起，受高壓滯留、北方冷空氣無法南下所形成之「熱蓋現象」（Heat Dome）影響，北美西岸城市陸續出現破紀錄高溫。[1] 而在加拿大境內，從西岸的卑斯省、草原三省（亞伯達省、薩克其萬省、曼尼托巴省）至安大略省皆遭逢熱浪及野火，靠近極區的育空省及西北地區亦發生洪患事件，加速當地永凍層融化與野火頻率之惡性循環。[2] 部分地區災情嚴重，一度進入「緊急狀態」（State of Emergency），迫使地方省政府向加國聯邦政府求助，由加國武裝部隊（Canadian Armed Forces，CAF）進行任務支援。[3] 以下檢視加國武裝部隊近期在新冠肺炎疫情下所面臨之多重災援挑戰。
貳、安全意涵
一、災害多發的「新常態」（New Normal）考驗部隊運作與支援量能
面臨國內各樣災害衝擊，加國武裝部隊推出三項行動（Operation，Op），包含應對新冠疫情之「LASER」、支援偏鄉疫苗接種之「VECTOR」，以及因應自然災害的「LENTUS」行動。[4] 當災害逐漸頻繁成為「新常態」時，部隊運作與支援量能亦備受考驗。例如加國武裝部隊之陸軍第三師，轄區涵蓋卑斯省、草原三省及部分安大略省，自2020年11月至2021年7月初持續投入「LASER」、「VECTOR」與「LENTUS」行動，總計長達8個月，創下近年加國境內災援期程的最高紀錄。[5]
除了災援期程拉長之外，災害規模的增強亦加重部隊與地方救災人員於減災（Mitigation）、整備（Preparedness）、應變（Response）到復原（Recovery）的負擔。2021年7月初，加國部隊在育空省南部洪患來襲前，即進行該地區有史以來最大型的減災整備工作，直到8月初洪患警報解除，期間堆疊近60萬個沙包待後續處置。[6] 另一方面，加國公共安全部（Public Safety Canada）也發聲明指出，2021年加國全境已發生4,000多起野火事件、燒毀超過200萬公頃土地，次數與面積均遠高於歷年季節野火，地方與中央災援量能皆瀕臨極限。[7]
二、國內災援分配不均之困境
由於加國地廣人稀、聚落分散，部隊在跨區分配救災人力與資源上受限，甚或引發爭議。相較於加國聯邦政府於2021年7月出動近百名士兵支援育空省洪患，5月西北地區辛普森堡村（Fort Simpson）河道融冰洪患，地方雖請求20至30名士兵支援，最後僅有2名駐紮於當地的後備游騎兵（Canadian Rangers）受派前往，甚至傳出救援人員亦同為受災戶，或派遣單位考量當地缺乏供給救援人員的食宿、衛生等基礎建設而不投入支援等狀況。[8] 之所以會造成如此巨大落差，源於後備游騎兵的運作體系，以及其與加國武裝部隊之間作業互通性（interoperability）的結構問題。[9] 後備游騎兵雖號稱「加國北域守望者」 （Canada’s “eyes and ears in the North”），來自武裝部隊的支援有限，補給仍仰賴地方政府機構，此外還存在軍事訓練不足、前線作業能力待強化、近年業務加重更出現人員身心超荷與自殺率上升等問題。[10] 辛普森堡村的災援案例，除歸因於部隊制度結構，也受到新冠肺炎疫情的雙重衝擊，派遣單位以南部各省疫情嚴重、降低疫情擴散風險為由，未將救援人員北送，受災社區因而無法得到完善救援。[11]
參、趨勢研判
一、部隊之韌性（Resilience）成為「新常態」災害管理重要一環
當災害事件頻率與規模增大、災援期程拉長形成「新常態」，除了強化災區復原，部隊自身韌性亦成為災害管理的探討要素。武裝部隊為加國支援各省控制新冠疫情及推行疫苗接種的主力，雖然接種計畫進程相較其他國家快速，2020年底境內武裝部隊也出現一個月內確診數遽增250人的情況，同時派駐拉脫維亞的540名士兵當中則爆發群聚事件，截至2021年8月初全體武裝部隊已有超過1,800名人員染疫。[12] 在災害「新常態」趨勢下，部隊人員在生理與心理上所面臨挑戰更加嚴峻，突顯鞏固部隊韌性之必要。
二、境內外災援與防衛部署的矛盾抉擇加增
《加國武裝部隊戰略綱要》（Strategic Overview: Canadian Armed Forces Operations and Activities）述明其首要之務有兩個主軸，一為捍衛國家主權，二為支援民務機關之自然災害緊急應變。[13] 但隨著武裝部隊近年投入災援資源逐漸擴大，境內外災援及防衛部署之間的分配問題逐漸浮現。加國國防部表示，可預期武裝部隊將肩負更多與更長的災援任務，但部隊本身亦需要外來支援，此外也有高層軍官擔憂長期下來部隊戰備能力將受影響。[14]
而在輿論方面，則有氣候變遷及流行病使部隊運作由防衛外敵轉移至災援，國防部應改名為「國家安全部」（Department of National Safety）的呼聲。[15] 因加國缺乏如美、澳、德國結合民防與災害整備的管理機構，武裝部隊困於境內災援與境外防衛的分配抉擇，故有專家建議應劃清分工界線，境內災援由後備兵役專責並擴大民間志工參與。[16] 然而在新冠疫情與防疫政策的影響下，武裝部隊已面臨常規訓練減少、常備與後備人數一度招募不足的窘境。[17] 再加上後備遊騎兵制度結構上缺陷，未來分配境內外軍事量能的矛盾抉擇勢必加增。
[1] Jeff Berardelli, “What is a heat dome? Extreme temperatures in the Pacific Northwest, explained,” CBC News, June 30, 2021, https://reurl.cc/xGV9xV.
[2] Hina Alam,“Wildfires in Canada are creating their own weather systems, experts say,” CBS News, July 27, 2021, https://reurl.cc/Gm2G4v; Anna Desmarais, “Rapid permafrost thaw expected in N.W.T., Yukon after heat wave, experts warn,” CBC News, June 30, 2021,https://reurl.cc/3aqbZl.
[3] Peter Zimonjic, “Federal government sending military to B.C., Manitoba to help tame wildfires,” CBS News, July 20, 2021, https://reurl.cc/6anxZd.
[4] “Strategic Overview: Canadian Armed Forces Operations and Activities,” Government of Canada, July 13, 2021, https://reurl.cc/En5Aqk.
[5] Western Sentinel, “3rd Canadian Division completes historic eight-month run of domestic operations,” Government of Canada, July 15, 2021, https://reurl.cc/kZK6vx.
[6] “Canadian Forces deployed to Yukon to help with flood preparations,” CBS News, July 5, 2021, https://reurl.cc/bXKLNd; “Evacuation alerts lifted in southern Yukon as flood risk recedes,” CBS News, August 4, 2021, https://reurl.cc/2rR2v9.
[7]同註3; Public Safety Canada, “Manitoba to receive federal assistance with ongoing wildfire situation,” Government of Canada, July 20, 2021, https://reurl.cc/Gm29yW.
[8] Anna Desmarais, “Why the military's response to flooding in Yukon is so different from the N.W.T.,” CBS News, July 8, 2021, https://reurl.cc/2rqgW6; Sarah Sibley, “A flooded northern village asked for military help. Two people showed up,” June 16, 2021, https://reurl.cc/0jNX1o.
[9]後備游騎兵為武裝部隊派駐偏鄉、濱海與原住民社區以就近提供支援的人力，1960年代起因北極「西北航道」（Northwest Passage）通行牽涉國家主權、加國政府欲帶動偏鄉社經發展，及地球暖化等考量而反覆擴編，目前約5,000人分布在200餘個社區，6成為原住民，涵蓋26種方言。“Canadian Rangers,” Government of Canada, March 11, 2021, https://reurl.cc/Dg5dld; James Wood, “Canadian Rangers,” Canadian Encyclopedia, June 17, 2021, https://reurl.cc/MAEb3m.
[10] “Operation NUNAKPUT 2015 successfully concludes in Tuktoyaktuk,” Government of Canada, July 23, 2015, https://reurl.cc/MAEb3m; Kristen Everson, “‘Significant number’ of Canadian Ranger deaths flagged by military chaplain,” CBS News, April 20, 2015, https://reurl.cc/vqNdAA.
[11]同註8。
[12] Lee Berthiaume, “Canadian military dealing with surge in new COVID-19 infections since December,” CTV News, January 27, 2021, https://reurl.cc/nogrXd; “Military response to COVID-19,” Government of Canada, https://reurl.cc/XWnq3e.
[13] “Strategic Overview: Canadian Armed Forces Operations and Activities,” Government of Canada, July 13, 2021, https://reurl.cc/EndYla.
[14] Aidan Chamandy, “Military will likely need help for natural-disaster missions: DND,” IPOLITICS, Aug 6, 2021, https://reurl.cc/R0MRRe.
[15] Kevin Patterson, “‘Defence’ doesn’t fit the job of Canada’s military any more. Let’s create a Department of National Safety instead,” Globe and Mail, July 17, 2021, https://reurl.cc/Gm0gly.
[16]結合民防與災害整備的管理機構例如美國「聯邦緊急事務管理署」（Federal Emergency Management Agency，FEMA）、澳洲各州與領地的「州緊急情況服務」（State Emergency Service，SES）、德國「聯邦技術救援隊」（Bundesanwalt Technisches Hilfswerk，THW）等；Christian Leuprecht, “Canada must divide its military resources along foreign and domestic lines,” Globe and Mail, May 25, 2020, https://reurl.cc/a9yRYZ.
[17] Lee Berthiaume, “Canadian military short thousands of troops as COVID-19 impedes recruitment, training,” CP24, February 14, 2021, https://reurl.cc/eEYamj.