薩摩亞新總理取消中資港口計畫之觀察
2021.08.20
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壹、新聞重點
薩摩亞（Samoa）新總理馬塔法（Fiame Naomi Mata'afa）於今（2021）年4月9日國會大選勝選後表示，將取消由中國資助1億美元在維蘇烏灣（Vaiusu Bay）建造大型港口的計畫。由於前總理馬利雷哥（Tuilaepa Sailele Malielegaoi）不接受敗選結果，使得馬塔法遲至7月26日始正式就任，為該國史上首位女總理。馬塔法在7月30日接受訪問時，重申將取消中資港口計畫。該計畫所造成的爭議沸沸揚揚，綿延數年，甚至影響了薩摩亞今年4月的國會大選。前總理在任的22年中，與中國關係良好，主張現有位於阿皮亞灣（Apia Bay）的阿皮亞港（Apia Port）規模較小，已不敷使用，因而推動在附近的維蘇烏灣興建新港口的計畫。相較之下，新總理馬塔法反對興建新港口，所持理由為薩摩亞積欠中國的債務已經很高（佔外債的40%），該計畫只會擴大對中國的舉債。[1]
貳、安全意涵
薩摩亞位於南太平洋，為波里尼西亞次區域的中心，約莫位於夏威夷與紐西蘭中間；昔稱西薩摩亞（West Samoa），或稱薩摩亞獨立國（Independent State of Samoa），容易與美屬薩摩亞（American Samoa，又稱東薩摩亞East Samoa）混淆。[2] 經濟以農產品與手工藝品出口為大宗。與南太平洋大部分國家相同，漁獲與觀光財亦為主要收入來源。現有的阿皮亞港水深超過23公尺，為天然深水港。[3] 下面分析此次擱置中資港口計畫的安全意涵。
一、薩摩亞抗拒中國勢力進入
此次薩摩亞取消中資港口的計畫，使得中國的一帶一路在南太平洋興建交通口岸的計畫受阻。這顯示出以中國貸款在南太興建港口與機場等交通口岸的敏感性，也顯示出這些關鍵基礎建設未能在南太平洋島國的朝野取得興建的共識。如馬塔法接受訪問時所言，新政府上台後應該重新評估中國及其他國家的捐助。又如馬塔法所言，當美國勢力離開南太平洋後，中國勢力的進入或許是好事，但非必然。[4]
二、向中國貸款可能造成債務問題
由於外界抨擊中資港口案可能造成對薩摩亞的債務陷阱，甚至使得中國駐薩摩亞大使巢小良於2019年8月投書《薩摩亞觀察家報》表示，別有用心地編造所謂債務陷阱謊言，這種做法不是出於偏見就是對中國援外政策的無知。[5] 姑且不論債務陷阱是否成真，債務肯定會是問題。如前所述，馬塔法擔心中資港口案會使薩摩亞積欠中國的金額雪上加霜。值得注意的是，薩摩亞政府已於2019年9月17日與亞洲開發銀行（Asian Development Bank）簽約，整修並擴建現有的阿皮亞港，加強諸如防坡堤、貨櫃場、貨櫃吊掛設備、X光機查驗設備等，預計2023年完工。總金額為7千5百萬餘美元，薩摩亞政府負擔17%的費用，其餘屬亞洲開發銀行的贈款（grant）。[6] 薩國既須負擔1千2百餘萬美元整修現有港口的費用，若亦須償還中資港口案的貸款，財政恐出現困難。
三、維持兩個港口的收支平衡實屬不易
承上，亞洲開發銀行在提交的計畫書中，已經預估了阿皮亞港至2035年運輸量的成長幅度，以及薩國政府維持該港口營運的能力。[7] 設若中資港口案通過，且薩摩亞未來的出口品項持續成長，成長的幅度是否大到能維持兩座港口的收支平衡，令人存疑。或者中資港口只賺取轉船運輸的收入，與薩摩亞本身的進、出口脫鉤。[8] 若然，該轉船運輸的量必須相當龐大，一旦營運不良，則債務陷阱的疑慮將會成真。
參、趨勢研判
一、馬塔法或以退為進謀取最大利益
此次薩摩亞新任總理馬塔法取消中資港口計畫的原因，主要還是在於興建港口的費用問題。值得注意的是，馬塔法並未完全對中國關上大門，其訴求也非全球暖化或環境保育等短期內、獨力難以克服的問題。也就是說，如果中資港口計畫不增加薩摩亞的外債，則馬塔法是否仍然反對，或許有討論的空間。
反過來看，中資港口的計畫能否取得，重點在於中國。如果薩摩亞的維蘇烏港計畫對於中國有不可替代性，則中國將不惜代價取得之。以往在斯里蘭卡漢班托塔（Hambantota）港的債務換租約模式若不可行，則以更優惠的貸款條件，或許仍可取得該港口的興建計畫。因此，馬塔法是否以退為進，中國是否推陳出新值得關注。
二、薩摩亞案短期內不致產生連鎖效應
目前中國在薩摩亞周邊、已經簽署一帶一路協議的國家中，仍有興建交通建設的計畫。如中國計畫在庫克群島（Cook Islands）的彭林島/環礁（Penrhyn Island / Atoll）興建深水港；在紐埃（Niue）則有建設64公里長的快速道路和碼頭與港口升級案。[9] 以這次導致薩摩亞取消中資港口計畫的外債而言，庫克群島的外債起起伏伏，最新（2019年）的資料顯示，庫克群島的外債約佔國民生產毛額（GNP）的12.3%。紐埃的經濟狀況更好，完全沒有外債。[10] 因此，在其他條件不變的情況下，外債應不致使兩國取消中資基礎建設計畫。換言之，就外債而言，薩摩亞案短期內不致產生連鎖效應。至於庫克群島與紐埃是否會因其他變數而取消中資基礎建設，則有待觀察。
[1] Jonathan Barrett, “Samoa's new leader confirms scrapping of China-funded port,” Reuters, July 30, 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/samoas-new-leader-confirms-scrapping-china-funded-port-2021-07-30/; Natasha Frost, “Ending Bitter 3-Month Standoff, Samoa’s Leader Concedes Election Defeat,” The New York Times, July 26, 2021, https://www.nytimes.com/2021/07/26/world/australia/samoa-election-concede.html.
[2] 請見”Samoa,” The World Factbook, July 28, 2021, https://www.cia.gov/the-world-factbook/countries/samoa/。
[3]請見Ports in Samoa, Ports.com, http://ports.com/browse/oceania/samoa/。
[4]同註1的路透社專訪。
[5]木子西、王曉雄，〈我驻薩摩亞大使斥“債務陷阱論”：不是“偏見”就是“無知”〉，《環球時報》，2019年8月21日，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnKmkR4。
[6] “ADB, SAMOA SIGN GRANT AGREEMENT TO REHABILITATE AND UPGRADE APIA PORT,” Government of Samoa, September 17, 2019, https://hi-in.facebook.com/samoagovt/posts/2621647751199564.
[7] “Proposed Grant Independent State of Samoa: Enhancing Safety, Security, and Sustainability of Apia Port Project,” Asian Development Bank, August 2019, https://www.adb.org/sites/default/files/project-documents/47358/47358-002-rrp-en.pdf.
[8]轉船運輸 (transshipment)，意指貨物通過中途港重新裝卸和轉運。
[9] Chris Devonshire-Ellis, “China’s Belt & Road Initiative In The Pacific Islands,” Silk Road Briefing, June 13, 2019, https://www.councilpacificaffairs.org/initiatives/chinas-belt-road-initiative-in-the-pacific-islands/.
[10] Cook Islands Key Indicators, ADB Data Library, September 10, 2020, https://data.adb.org/dataset/niue-key-indicators; Niue Key Indicators, ADB Data Library, September 10, 2020, https://data.adb.org/dataset/niue-key-indicators.