英國航艦伊麗莎白女王號亞洲行之觀察
2021.08.20
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壹、新聞重點
英國皇家海軍伊麗莎白女王號（HMS Queen Elizabeth, R08）航空母艦打擊群於2001年8月1日通過巴士海峽，緊接著準備沿著台灣東部海域北上駛向日本。該航艦打擊群甫於7月下旬駛入南海，並引發中國強力的抨擊。[1] 伊麗莎白女王號航艦打擊群是在5月22日從英國朴茨茅斯海軍基地（HMNB Portsmouth）出發航向印太區域，進行其首次的遠洋航程訓練。行程預計將與美國、印度、新加坡、日本、南韓、澳洲等區域的盟邦及夥伴國家進行聯合演訓。此次部署規劃為28週，航程約4.8萬公里，並造訪40餘國家。
貳、安全意涵
在西太平洋因為中國軍事威脅加劇而愈發可能出現危機之際，除了美國積極在外交上穿梭，軍事上努力部署以形成抗中聯盟之外，歐洲國家亦紛紛提出它們的「印太戰略」或「印太政策」，並且向亞洲做出派艦的舉動。做為美國既久遠又忠實的盟國，同時也曾是世界最大海軍強權的英國，其向亞洲派艦的行動值得關注。
一、英國派艦行動是配合美國對抗中國在西太平洋的軍事擴張
伊麗莎白女王號的亞洲行是為了呼應並支持美國所領導的抗衡中國軍事擴張。在華盛頓所領導的印太區域抗中軍事行動裡，很重要的基礎是「一個自由開放的印太區域」（a free and open Indo-Pacific）倡議，主張「公海自由航行」，反對中國片面宣稱南海為其傳統領域。美國與盟邦實際的反制操作包括：在公海與具有爭議的水域進行航行自由任務（Freedom of Navigation Operations, FONOPs），以及舉行軍事演習。由於伊麗莎白女王號航艦打擊群是由多艘英國皇家海軍艦艇所組成，基本上可以滿足上述兩項任務之執行。此外，不論是在南海、台海、或東海問題上，美國與中國存在一個相當迥異的戰略意圖反差—對華盛頓而言，此三水域的「軍事國際化程度」或「國際軍事介入干預程度」越高，則對抗中聯盟越有利。反之，則越不利。對北京而言，其情形則剛好相反。因此，英國（及其他歐洲國家）的向亞洲派艦將使印太區域的軍事國際化程度越高，情勢將變得更為複雜，北京也將因此而面臨諸多的國際變數，在影響與控制此區域的難度上將更為提高。
對美國海軍在尋求聯合作戰上來說，英國海軍與日本海上自衛隊的意義非比尋常。為了因應中國海軍的潛在威脅，與盟國海軍進行聯合作戰與戰力整合近期成為美國海軍極為重要的課題，而英國皇家海軍正是美國海軍最具指標性的合作對象。此理由有三：第一、英國一向是美國最忠實的盟友，第二、英國仍是當前世界海軍強權，第三、美英兩國海軍合作已有悠久的歷史傳統。[2] 事實上，美英海軍近期的合作已逐漸過渡傳統的「作業互通能力」或「作業互通性」（interoperability），進而朝向嶄新的「互換性」（interchangeability）概念前進。2020年10 月 21 日，美英兩國便簽署了一份有關「未來整合作戰意向」（Intent Regarding Future Integrated Warfighting, FIW）的協議，準備進一步提升兩國海軍的能力，並且倡議「聯合海權」（joint sea power）的概念，具體達成目標則包括提升航艦打擊能力、建立水下優勢兵力、推動海軍及海軍陸戰隊整合、以及運用無人載具與人工智慧等新式作戰工具。[3] 伊麗莎白女王號航艦的亞洲行正是展開與落實執行雙方海軍合作的良機。
二、英國派艦行動反映歐洲國家的「印太戰略觀」正在調整
英國此次向亞洲進行派艦不只是倫敦單獨的個案而已，而是包含其他歐洲國家也做出類似的行動，例如德國、法國、與荷蘭等國亦進行向亞洲派艦。歐洲國家向亞洲派出軍艦的行動正反映它們正在調整它們的「印太戰略觀」。而此一戰略觀則是包含了以下若干重要的問題意識：（1）正在發生變化的印太秩序是否會衝擊歐洲或歐洲國家的利益？如何衝擊？衝擊為何？（2）歐洲或歐洲國家是否應該回應正在發生變化的印太秩序？如何回應？回應結果會是如何？回應能否滿足前述的國家利益？（3）與許多歐洲國家關係密切的美國正積極推動其「印太戰略」，則歐洲國家是否要參與其中？參與與否的結果會是如何？（4）若是選擇參與，要如何參與？以外交、軍事、或經濟投資的方式？（5）歐洲國家參與美國的「印太戰略」會不會得罪中國？還是既可支持美國又不那麼得罪中國？這些都是歐洲國家向亞洲派艦行動背後值得探究的更宏觀與更深沈的國際戰略問題。
英國向亞洲派艦有若干歷史背景因素是值得留意的：第一、英國曾為古老的海洋強權，亦曾為世界海軍強權（至今仍是），與東方的連結發生得久遠而且深遠。在地理概念上，英國雖然不是「亞太國家」或「印太國家」，然而在認知、歷史、與戰略上，許多英國人民與菁英並不認為英國只是「單純的歐洲國家」，而某種程度上認為英國也是「亞太國家」或「印太國家」。[4] 第二、英國是美國悠久的政治盟國。近期，美國總統拜登（Joe Biden）甫於6月在英國出席G7高峰會時與英國首相強生（Boris Johnson）簽署了新版的「大西洋憲章」（The Atlantic Charter）。雙方同意在8個領域進行密切的合作，包括捍衛民主、反制網路攻擊、對抗全球氣候變遷、以及終結新冠病毒疫情等。美英堅實的同盟關係確實為英國向亞洲派艦提供一個極為有利的基礎條件。[5] 第三、英國在脫歐之後急切地重新尋求國家在國際地緣政治與經濟戰略中的地位。很顯然地，倫敦並未選擇「戰略退縮」，而是「邁向全球」（Global Britain），伊麗莎白女王號航艦打擊群赴亞洲自是英國邁向國際的一個重要展現。[6] 英國皇家三軍聯合國防與安全研究所（Royal United Services Institute for Defense and Security Studies, RUSI）指出，英國可以運用其海軍航艦打擊群的力量投射去應對國際戰略環境的變化，以及正在發生的大國競爭。[7]
參、趨勢研判
一、英國未來向印太派艦的行動可能會常態化
除了伊麗莎白女王號航艦打擊群首次進行海外航行與作戰部署外，7月20日，英國國防大臣華萊士（Ben Wallace）在與日本防衛大臣岸信夫於東京發表聯合聲明時亦表示，繼該航艦打擊群首次部署後，英國預計在今年下半年將會在亞洲永久部署2艘軍艦。[8] 尋此一政策宣示來看，則英國未來極有可能利用軍艦輪調的機會向印太區域持續進行派艦的行動，並使其常態化以落實英國對美國印太戰略的支持，同時這也是實踐英國自身的印太戰略。
二、日本極有可能成為英國海外軍事基地的落腳處
雖然英國預計在2021年下半年開始在亞洲永久部署2艘軍艦，但其並未表示常駐亞洲的英國軍艦之母港會落腳於何處。回顧過往，2018年12月30日，時任的英國國防大臣威廉森（Gavin Williamson）透露，倫敦計劃在脫歐之後將在東南亞與加勒比海設置英國海軍基地，以推動英國成為全球大國。[9] 對此，英國國防部不願具名人士則表示，新加坡或汶萊可能是提供英國海外基地的國家。然而新加坡國防部很快地便否認了此一消息。[10] 新加坡雖然一直與英國保持良好的關係，然其只提供些許外國軍機與軍艦的短暫停留，而非是常駐的軍事基地，新加坡顯然並未獨厚英國或美國。由於星國長期以來是採取與華盛頓及北京保持等距外交，因此讓倫敦在該國之內設置軍事基地確實有其難度，而其他的東南亞國家或是亞洲國家似乎也有類似的情況。然而，日本對此議題的態度卻是值得關注。隨著近期東京益愈關注台海與西太平洋的安全情勢發展，若是在美國的背書與鼓勵之下，日本極有可能會是英國軍艦未來常駐亞洲之基地所在的最佳選擇。
[1] News Dir, “British Queen Elizabeth aircraft carrier strike group mastered the entire process through the Bashi Channel National Army,” Newsdirectory3, August 2, 2021, https://www.newsdirectory3.com/exclusive%EF%BD%9Cbritish-queen-elizabeth-aircraft-carrier-strike-group-mastered-the-entire-process-through-the-bashi-channel-national-army%EF%BD%9C-apple-news-network%EF%BD%9C-apple-daily/.
[2]陳亮智，〈近期美英兩國海軍合作之觀察〉，《國防安全雙週報》，第15期（2020年11月6日），頁43-46。
[3] Ibid. and James Holmes, “The Chief of Naval Operations Has a Navigation Plan for China,” 1945, January 16, 2021, https://www.19fortyfive.com/2021/01/the-chief-of-naval-operations-has-a-navigation-plan-for-china/.
[4] 此不禁令人聯想到，當美國在歐巴馬政府時期倡議重返亞洲之際，華盛頓即不斷地強調它是亞洲太平洋國家。
[5] Tsuruoka Michito, “Making Sense of Europe’s Military Engagement in Asia,” The Diplomat, March 23, 2021, https://thediplomat.com/2021/03/making-sense-of-europes-military-engagement-in-asia/.
[6] Jonathan Beale, “HMS Queen Elizabeth: Why is a UK aircraft carrier going on a world tour?” BBC News, May 21, 2021, https://www.bbc.com/news/uk-57195317.
[7] Sidharth Kaushal, “Persistent Engagement and Strategic Raiding: Leveraging the UK’s Future Carrier Strike Capability to Effect,” RUSI, November 26, 2020, https://rusieurope.eu/publication/occasional-papers/persistent-engagement-and-strategic-raiding-leveraging-uk-future.
[8] “Britain to permanently deploy two warships in Asian waterways,” Reuters, July 21, 2021, https://www.reuters.com/world/uk/britain-permanently-deploy-two-warships-asian-waters-2021-07-20/.
[9] Christopher Hope, “Britain to become ‘true global player’ post-Brexit with military bases in South East Asia and Caribbean, says Defense Secretary,” The Telegraph, December 30, 2018, https://www.telegraph.co.uk/politics/2018/12/29/britain-become-true-global-player-post-brexit-new-military-bases/.
[10]陳亮智，〈英國於東南亞建立軍事基地的可能性〉，《國防安全週報》，第31期（2019年1月18日），頁28。