美國副總統賀錦麗東南亞行的戰略企圖與效應
2021.10.01
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壹、新聞重點
英國廣播公司（BBC）在2021年8月23日以〈賀錦麗加入東南亞外交魅力攻勢〉為題，認為美國副總統賀錦麗（Kamala Harris）的東南亞行是拜登政府在東南亞進行「外交魅力攻勢」（diplomatic charm offensive）的一個部分，此行背後對美國而言具有至關重要的安全企圖。[1] 此行是賀錦麗上任以來首度訪問美洲以外地區，賀錦麗此行任務是重申美國對東南亞地區的安全承諾，以因應中國全球影響力擴張。此外，美國的阿富汗撤軍行動有損美國的信譽，究竟賀錦麗要如何說服新加坡和越南，拜登總統會比歐巴馬與川普做得更好？[2] 這議題值得關注。
由於前美國總統川普任內忽視東南亞區域，但這些區域國家是遏止中國擴張的重要關鍵，所以賀錦麗此行的主軸是致力於雙邊修補美國與東南亞之間的關係，並試圖與之建立更深厚的互動。儘管新加坡與越南並不是美國的條約盟國（treaty ally），但都是美國維持印太地區安全的重要夥伴，賀錦麗這次與新加坡與越南高層的會面，具有拉攏的意味。在海洋安全議題方面，賀錦麗更強調要維護海洋法國際公約，加強美國在南海區域之領導地位，以及促進與東協在安全方面之合作。
貳、安全意涵
繼美國國防部長奧斯丁（Lloyd Austin）在7月底訪問東南亞後（新加坡、越南、菲律賓），[3]這次賀錦麗在8月22-26日的東南亞行（新加坡、越南）相當受到關注。就越南而言，美國對越南曾經實施約長達半世紀的武器禁運政策，直到美國歐巴馬執政時期才解除這項政策，同時正式確立美越雙邊貿易夥伴關係，當時華盛頓的考量不外乎就是實行亞洲「再平衡」戰略，試圖拉攏越南以制衡中國在南海的擴張行徑。在中美戰略競爭不斷加劇之前提下，越南角色在今天美國「印太戰略」中更顯重要。
再者，美國南海政策的基調是航海自由及以和平手段解決爭端，由於新加坡地處麻六甲海峽戰略要地，中越南海劃界問題尚未解決，因此使得新加坡、越南與美國在南海安全利益上是一致的，並存有進行軍事合作的空間。這次美國副總統賀錦麗訪問新加坡與越南，對東南亞區域的戰略企圖如下：
一、鞏固東南亞區域夥伴關係
與東南亞夥伴發展緊密的關係，是拜登政府美國對抗中國經濟與安全影響力計畫的一環。賀錦麗東南亞訪問行程以新加坡為首站，她首先會見新加坡總理李顯龍和總統哈莉瑪（Halimah Yacob），除重申美國將確保一個自由開放的印太地區承諾外，雙方同意針對網路安全、半導體供應與新冠肺炎疫情等攜手合作。[4] 賀錦麗更表示，為強化夥伴關係並加強共享願景，美國會透過東協、四方安全對話（QUAD）、美國－湄公河夥伴關係等進行多邊合作。[5]
二、確保南海戰略水道之安全
具有主權爭議的南海是蘊藏豐富石油與天然氣資源地區，亦是全球貿易活動最為繁忙的海線交通要道。在賀錦麗訪問新加坡期間，美國與新加坡在8月23日不僅達成安全協議，美方會透過輪調部署P-8巡邏機和近岸戰鬥艦至新加坡以強化在區域的軍事能量，美新雙方也同意要擴大雙方在金融和軍事的網路安全合作，並加強網路威脅相關資訊交流。[6] 於8月24日，賀錦麗在新加坡濱海灣花園發表演講，除了闡述美國對印太區域的願景時，更指責北京在南海實施一系列威迫和恫嚇的行動，強調美國會與盟友及夥伴站在一起面對這些威脅。[7]
三、提升美越關係的戰略本質
美國拜登政府在2021年3月3日發布《國家安全戰略中期指導方針》（Interim National Security Strategic Guidance）明確指出，越南是華盛頓所要聚焦深化夥伴關係的國家之一。[8] 目前美越關係是「全面性夥伴關係」（comprehensive partnership），近期美國國防部長與副總統的努力，就是要將美越關係推向「戰略夥伴關係」（strategic partnership），也就是要提升美越之間的「戰略本質」（strategic in essence），共同制衡中國在東南亞的影響力與威脅。[9] 在此戰略方向中，賀錦麗在8月24日前往越南訪問時，在許多關鍵領域給予越南支持，力挺越南提升海上安全以抗衡北京在南海「日益獨斷的行徑」，更提議讓美國軍艦更常造訪當地。[10]
參、趨勢研判
這次美國副總統賀錦麗訪問東南亞時，強調會確保在南海等重要議題上對夥伴與盟友的承諾。未來美國在東南亞區域是否能有效拉攏夥伴以抗衡中國對區域秩序的挑戰，對此本文認為賀錦麗訪問東南亞的戰略效應有限，研判如下：
一、新加坡仍將不會涉入美中之間的對抗
新加坡總理李顯龍於今年3月間曾表示，中美關係有變得嚴重緊繃的巨大風險，現在比5年前更可能爆發軍事衝突，新加坡不可能在美中之間選邊站。[11] 相較於東南亞區域其他國家，新加坡是個富裕小國，在區域內擁有強大政經影響力，為了生存之故其與美中兩國關係都很密切。雖然這此賀錦麗東南亞行的首站為新加坡，表示美方相當重視該國在印太戰略下的角色。儘管新加坡不是美國的條約盟國，但卻是美國在東南亞的重要安全夥伴，並有著深厚的貿易關係。
在美國積極拉攏新加坡的同時，新加坡也正在美中對抗之間尋求一種平衡關係，強調傾向不偏向任何一方，以維持其外交戰略的彈性。雖然美國國防部長奧斯汀在七月訪問新加坡時已與新國達成協議，同意新國空軍在關島設立戰鬥機訓練分隊，新加坡也同意美方繼續使用星國軍事設施，[12]但美新之間的軍事合作並不代表新加坡會加入美國的抗中行列。
二、美國與越南的戰略合作仍存有侷限性
在美中競爭激烈的局勢下，越南的態度就像新加坡一樣，很擔心被捲入這場大國之間的衝突。越南過去曾經歷過大國衝突之下的慘痛經驗，例如：冷戰時期的「越戰」（1955-1975）與「中越戰爭」（1979），前者是源於美蘇之間的對抗，後者是源於中蘇之間的對抗。雖然越南與中國在南海主權議題仍存有爭議與衝突，但是越南在公開場合都保持中立立場，對於美國在南海的自由航行行動都保持沈默，避免在南海議題上支持美國而刺激到中國。[13]
基於越南與美國在南海的利益是一致的（依循國際海洋法公約與航行自由），所以美國近年來大量提供越南建立海上能力的援助，以提升其因應中國海上威脅的能力。例如：2015年，在「東南亞海上安全倡議」中計畫金援越南強化海上能力。2018年，越南與美國簽訂價值約9,470萬美元的軍事裝備合約。2019-2020年，越南更進一步從美國獲得無人機（Insitu）、教練機（T-6 Texan II），以及退役的3千噸遠洋巡邏艦（USCGC John Midgett）等。 [14]
雖然近年越南獲得許多美式裝備，但在越南企圖在美中競爭之間維持中立的心態下，未來越南在戰略上並不會選邊站，所以美國拉攏越南抗衡中國的戰略效應仍有侷限性。
[1]Jonathan Head, “Kamala Harris joins diplomatic charm offensive in South East Asia,” BBC, August 23, 2021, https://www.bbc.com/news/world-asia-58277226.
[2]Ibid.
[3] Idrees Ali, “Pentagon chief in Vietnam to advance ties but rights concerns linger,” Reuters, July 29, 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/pentagon-chief-nudge-ties-with-vietnam-human-rights-concerns-linger-2021-07-28/.
[4]曾婷瑄，〈賀錦麗會新加坡領導人，美方聚焦對抗中國影響力〉，《中央社》，2021年8月23日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202108230241.aspx。
[5]“Remarks by Vice President Harris on the Indo-Pacific Region,” The White House, August 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/24/remarks-by-vice-president-harris-on-the-indo-pacific-region/.
[6]同上註。
[7]〈批北京威脅南海和平與穩定，賀錦麗：美國將強化與新加坡、越南等盟友關係〉，《關鍵評論》，2021年8月24日，https://www.thenewslens.com/article/155441。
[8]“Interim National Security Strategic Guidance,” The White House, August 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
[9]Alexander L. Vuving, “Will Vietnam Be America’s Next Strategic Partner,” The Diplomat, August 21, 2021, https://thediplomat.com/2021/08/will-vietnam-be-americas-next-strategic-partner/.
[10]〈賀錦麗挺越抗華，倡美艦增訪南海頻率〉，《星島日報》，2021年8月25日，https://www.singtaousa.com/2021-08-25/2021-08-25/賀錦麗挺越抗華-倡美艦增訪南海頻率-2/3597418。
[11]〈李顯龍：美中關係恐更趨緊繃 新加坡不可能選邊站〉，《聯合新聞網》，2021年3月14日，https://udn.com/news/story/6809/5317448。
[12]黃惠華，〈印太戰略不能處於灰色地帶〉，《中時新聞網》，2021年7月30日，https://www.chinatimes.com/opinion/20210729005394-262110?chdtv。
[13]黎紅協，〈美中戰略競爭生溫與越南之回應〉，《歐亞研究》。第14期（2021年1月），頁63-64。
[14]同前註。