《自由聯合協定》之前景
2021.10.01
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壹、新聞重點
2021年9月6日，美國聯邦眾議員波特（Katie Porter, D-CA）與葛里哈瓦（Raul Grijalva, D-AZ）聯名致函美國國家安全會議印太政策協調員康貝爾（Kurt Campbell），要求派遣總統特使處理與太平洋島國《自由聯合協定》（Compact of Free Association）的續約問題。[1] 該協定由美國與密克羅尼西亞聯邦（Federal States of Micronesia）、馬紹爾群島（Marshall Islands）及帛琉（Palau）於1980年代簽署。其中與密克羅尼西亞及馬紹爾群島的協定將於2023會計年度屆滿，與帛琉的協定則將在2024會計年度期滿。該協定主要的意義在於，由美國提供經濟援助以換取美軍進入上述三個自由聯繫邦（Freely Associated State）的專屬權利。
貳、安全意涵
一、自由聯繫邦間接表達延長《自由聯合協定》的意願
除了因應中國不斷擴大的影響力，以及新型冠狀肺炎病毒所造成的經濟損失外，自由聯繫邦要求美國長期駐軍，恐怕也有希望延長《自由聯合協定》的考量在內。在這方面，位於第二島鏈的密克羅尼西亞聯邦與帛琉較為積極，由兩國總統分別向美軍印太司令部及美國國防部提出要求，美國也已承諾在前者進行「永久性的出現」（Permanent Presence）；對於後者的承諾則尚不明朗。至於距離第二島鏈較遠的馬紹爾群島，雖未表達要求美國長期駐軍的意願，但其與美軍的關係本就密切，不願續簽《自由聯合協定》的可能性低。
二、拜登政府對《自由聯合協定》續約的重視不足
長期以來，美國對於太平洋島國的重視程度不高，對三個自由聯繫邦亦同。自由聯繫邦三國總統曾於2019年5月21日聯袂赴白宮拜訪川普（Donald Trump）總統，討論美軍進駐及《自由聯合協定》的續約事宜。前國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）則於2019年8月5日回訪密克羅尼西亞聯邦，並與自由聯繫邦三國的領導人會面，為史上訪問自由聯繫邦的首位美國國務卿。[2] 為了處理《自由聯合協定》的續約事宜，川普政府曾指派駐馬紹爾群島大使史都爾（Karen Stuart）與內政部島嶼及國際事務助理部長多梅內克（Douglas Domenech）擔任跨部會的共同協調人。但自拜登（Joe Biden）總統就職以來，內政部島嶼及國際事務助理部長一職始終懸缺，對於《自由聯合協定》的續約事宜也就因而停擺。[3] 顯示出拜登政府並未正視《自由聯合協定》續約的重要性。
參、趨勢研判
一、美中競爭將使《自由聯合協定》繼續存在
美中競爭，尤其是在印太區域，凸顯了《自由聯合協定》的重要性。在中國尚未在太平洋島國擴張影響力之前，美國是否與自由聯繫邦三國續簽《自由聯合協定》猶有變數；但在目前美中競爭的格局下，美國必須鞏固既有的邦交國，以防倒向中國。自由聯繫邦三國位於第二島鏈及鄰近區域，戰略地位重要，且與美國擁有多年良好雙邊關係，美國續簽《自由聯合協定》的可能性高。
二、《自由聯合協定》簽訂的條件恐因國而異
承上，雖然《自由聯合協定》續簽的可能性高，但由於該協定並非由美國與自由聯繫邦各國集體簽訂，因而在協定的內容上恐不盡相同。這是由於自由聯繫邦各國的需求不同，相應地，美國提供的協定內容亦不同。舉一個比較極端的例子，美國在冷戰時期（1946-1958）屢次在馬紹爾群島進行核試爆，在停止核試爆後，仍繼續使用該國環礁作為美國飛彈試射的靶場。以最近的情形而言，2021年8月11日，美軍自加州范登堡太空軍基地（Vandenberg Space Force Base）朝瓜加林環礁（Kwajalein Atoll）成功試射義勇兵三型（Minuteman III）洲際彈道飛彈。[4] 馬紹爾群島曾就核試爆造成的汙染向美國求償，但無果；也曾在國際法院控訴美國違反《禁止核子擴散條約》（Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons），同樣無疾而終。[5] 因而，假設此次美國將就《自由聯合協定》與馬紹爾群島續約，若不納入相當金額的補償，恐怕不利該協定的續約。
三、《自由聯合協定》可能納入諾魯與吉里巴斯
密克羅尼西亞次區域的五國，已於2021年8月6日確定退出太平洋島國論壇。在8月31日召開的五國總統高峰會上，曾強調五國間的相互貿易與運輸。由於目前的《自由聯合協定》僅包括了五國中的三國（帛琉、密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島），而不包括諾魯（Nauru）與吉里巴斯（Kiribati）。美國智庫戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）的副總裁朗德（Daniel Runde）日前便撰文建議將諾魯與吉里巴斯納入《自由聯合協定》。[6] 這個建議十分合理。由於《自由聯合協定》屬於以太平洋島國軍事安全的自主權交換美國的經濟援助，若諾魯與吉里巴斯能夠成為該協定下的自由聯繫邦，則因退出太平洋島國論壇所造成的經濟不利因素將得以排除。此外，美國將擁有進入吉里巴斯空域及領海的專屬權利，也就能夠去除中國與吉里巴斯建交後，建立軍事基地，或重建廢棄機場跑道對美國夏威夷所構成的威脅。[7]
[1]Jack Detsch and Zinya Selfiti, “Congress Presses White House to Take Control of Pacific Island Talks,” Foreign Policy, September 8, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/09/08/congress-presses-white-house-to-take-control-of-pacific-island-talks/.
[2]Meaghan Tobin, “US-China battle for influence prompts Donald Trump to welcome leaders of South Pacific island nations to the White House,” South China Morning Post, May 21, 2019, https://www.scmp.com/news/asia/diplomacy/article/3011210/us-china-battle-influence-sees-trump-welcome-leaders-south.
[3]Douglas Domenech, “Congress, Biden Must Act to Renew Pacific Island Compacts,” RealClearPolitics, August 14, 2021, https://www.realclearpolitics.com/articles/2021/08/14/congress_biden_must_act_to_renew_pacific_island_compacts_146248.html.
[4]“Minuteman III test launch showcases readiness as safe, effective deterrent,” U.S. Air Force, August 11, 2021,https://www.af.mil/News/Article-Display/Article/2727913/minuteman-iii-test-launch-showcases-readiness-as-safe-effective-deterrent/.
[5]“Marshall Islands nuclear arms lawsuit thrown out by UN's top court,” The Guardian, October 6, 2016, https://www.theguardian.com/world/2016/oct/06/marshall-islands-nuclear-arms-lawsuit-thrown-out-by-uns-top-court; Chad Blair, “Court Rejects Marshall Islands’ Suit Against US Over Nuclear Treaty,” Honolulu Civil Beat, July 31, 2017, https://www.civilbeat.org/2017/07/court-rejects-marshall-islands-suit-against-us-over-nuclear-treaty/.
[6]Daniel Runde, “America needs a new strategy for Pacific Island Countries,” The Hill, September 15, 2021, https://thehill.com/opinion/international/572328-america-needs-a-new-strategy-for-pacific-island-countries.
[7]Christopher Cottle, “China Is Bloodlessly Dominating the South Pacific,” The National Interest, August 16, 2021, https://nationalinterest.org/blog/buzz/china-bloodlessly-dominating-south-pacific-191724.