從習近平講話看中國國家領導層更替問題
2021.10.29
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壹、新聞重點
2021年10月14日，習近平在中共中央人大工作會議發表講話指出，當今世界正經歷百年未有之大變局，制度競爭是綜合國力競爭的重要方面。「評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督」（近年習反覆引用以上整段文字，為行文簡潔，以下將以「中國民主說」概括上段文字）。[1]
習近平作為中共總書記和中央軍委主席的第二個五年任期，將在2022年底正式結束，其國家主席的第二個五年任期，也將於2023年春天結束。在中共各級政府逐步進行換屆，準備迎向2022年中共第二十次全國代表大會（以下稱「二十大」）之際，習向黨內談「民主」，強調「國家領導層依法有序更替」，再度引發媒體關注。有評論指習自疫情爆發以來即未曾出國，或許與他連任前的敏感時刻有關；上述發言可能是要遏止反對他連任的動作，凸顯出習近平的擔憂。本文將從過去習近平相關講詞、任期制與政治局常委會組成做簡要分析，並研判「二十大」中共領導層更替的可能情形。
貳、安全意涵
2012年底上任以來，習近平在許多場合都提過「接班人」。但審視其講話內容及語境，他所稱「培養社會主義建設者和接班人」，其實是泛指培養中共黨內及政府領導幹部，而非一般讀者關心的「習近平接班人」。[2]在公開講話中，習近平應未提過他的接班人，但的確數度提到「國家領導層依法有序更替」問題。經作者初步爬梳，相關講話從2014年首度提出至今，至少已出現四次，且文字幾乎完全相同。
一、一篇講話兩種意涵
2014年9月5日，習近平在慶祝全國人民代表大會成立六十周年講話中，首度提出「中國民主說」的表述。當時在這段「中國民主說」之後，還有幾句話：「經過長期努力，我們在解決這些重點問題上都取得了決定性進展。我們廢除了實際上存在的領導幹部職務終身制，普遍實行領導幹部任期制度，實現了國家機關和領導層的有序更替 」。[3]那時候談「國家領導層有序更替」，自然讓人聯想到中共最高領導人任期兩屆，每屆五年，而且習還將廢除領導幹部職務終身制、實行領導幹部任期制，引為重大成就。
但2018年3月，中共人大通過修憲廢除國家主席任期限制後，「中國民主說」的意涵產生了根本改變。 [4]2019年9月15日，中共黨刊《求是》在十九屆四中全會前夕，重刊2014年這篇演講。但所謂「國家領導層有序更替」，恐已不再包含不受任期限制的習近平本人。此刻再談「有序更替」，可能意指習要監督「國家領導層」，包括國務院總理的平穩交替。2020年1月1日，《求是》刊載習近平在四中全會的講話，當中再度重貼前述的「中國民主說」文字。[5]短時間內反覆強調，顯見習近平對「領導層有序更替」的高度關注。
二、沒有接班梯隊讓更替更難
《中國共產黨章程》和《中華人民共和國憲法》對中共中央總書記及中央軍委主席的職務規定，都是五年一屆，並無任期限制。在習近平逐步擴權下，十九大產生新一屆政治局7位常委都是「50後」。[6]十八大進入政治局，被視為接班熱門人選的兩位「60後」—胡春華（1963年4月生）與孫政才（1963年9月生）都未能更上一層樓。胡春華（時任廣東省委書記）續留政治局，並在隔年3月接任國務院副總理。孫政才（時任重慶市委書記）在當年7月就被捕落馬。接任重慶市委書記的陳敏爾（1960年9月生），則在十九大進入政治局，但未成為常委。十九大常委會中並無接班梯隊。2018年3月，習近平廢除國家主席任期制，實質打破82憲法（1982年中國憲法納入國家領導職務任期制）及從鄧小平、江澤民，到胡錦濤和平移交權力的慣例。2019年、2020年、2021年，中共當局反覆強調「國家領導層有序更替」，似乎更顯得緣木求魚。
參、趨勢研判
近日習近平再提「國家領導層有序更替」，一般人關心的可能是「更替」，而習更重視的則是「有序」。面對明年秋天的「二十大」，習近平可能將迎接他的第三任期。若中共最高層官員任職「七上八下」的潛規則仍然有效，年齡最長的栗戰書與韓正將超過68歲，離開機率很高。較年輕且僅入常一屆的汪洋、王滬寧、趙樂際仍有機會續任。至於國務院總理李克強雖未過超68歲紅線，但習李關係屢傳矛盾，且依照中國憲法，國務院總理連續任職不得超過兩屆，李克強職務調整的機率頗高。
一、國務院總理可能在「二十大」更替
雖然習近平打破國家主席任期限制，讓「三位一體」的最高職務（國家主席、總書記與中央軍委主席）有回到「領導職務終身制」的可能性，但國務院總理的兩任限制仍然存在。李克強卸任機率雖高，但能否比照過去李鵬的前例（1998年兩任總理屆滿後，轉任人大常委會委員長，但留在常委會，排名第二），恐怕有相當的難度。
至於接任總理人選，若從現任常委產生，較有可能的是北戴河會議後規格突然拔高的汪洋。8月17日，汪洋出席中共中央財經委員會第十次會議，中共黨媒將汪洋（並非財委會成員）的排名放到王滬寧、韓正之前，僅次於習李二人。[7]次日，汪洋擔任中央代表團團長，出席西藏「和平解放70周年」慶祝活動。2001年及2011年分別率團出席西藏「和平解放50周年」及「和平解放60周年」慶典的胡錦濤與習近平，隔年都接任中共中央總書記。因此，汪洋接班的傳聞不脛而走。但汪並非習近平舊部、親信，亦非校友、同鄉，多數評論不認為習會將大位交給汪洋。不過，汪洋接任總理的可能性是存在的。
二、習近平第三任期存有潛在風險
明年二十大，習近平能否順利進入第三任期，是各國高度關注的議題。2021年4月，由華府戰略與國際研究中心（CSIS）及澳洲洛伊國際政策研究所（Lowy Institute）共同發表的《習近平之後：後習近平時代領導人接班的預測》（After Xi: Future Scenarios for Leadership Succession in Post-Xi Jinping Era）報告指出，上任8年來，習近平雖然鞏固了自己的領導地位，但他毀棄了80年代以來的權力分享規矩及領導人任期限制，並拒絕指定接班人，將中國推向動盪的繼承危機，和平可預測的權力交班受到了挑戰。[8]
2021年下半年以來，習近平提出「共同富裕」，大動作整治大型民企、娛樂圈名人與「飯圈」(粉絲圈子)，並可望在11月初的十九屆六中全會審議共產黨第三份歷史決議（《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》），其目的或在進一步強化權力與統治正當性，以在「二十大」破例上位，實現「領導層有序更替」。雖然近期偶有幾篇針對習的去留發表看法的評論，但在沒有系統性威脅下，習近平權位受到撼動的可能性很小。真正令人擔憂的，也許是無法預期的意外。因為沒有接班人，也沒有權力交替規範，萬一出現習近平意外死亡或喪失行動能力的情境，中南海的權力爭奪與騷亂，恐將對中共政權甚至其他地區造成重大衝擊。
[1] 〈習近平在中央人大工作會議上發表重要講話〉，《新華網》，2021年10月14日，https://reurl.cc/1ovGMX。
[2] 這類講話很多，可參考《求是網》這篇彙整文章—學而時習，〈習近平總書記談“培養什麼人”〉，《求是網》，2021年3月9日，https://reurl.cc/zW1Qr7。
[3] 〈習近平：在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話〉，《人民網》，2014年9月6日，轉引自《中國共產黨新聞網》，https://reurl.cc/l5Qppd。
[4] 2018年3月11日，中共全國人大會議通過修憲，將其憲法第三章《國家機構》第79條第3款「中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會任期相同，連續任職不得超過兩屆」中，「連續任職不得超過兩屆」這段文字刪去。藉此廢除了國家主席、副主席任職不得超過兩屆10年的限制。
[5] 習近平，〈堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化〉，《求是網》，2020年1月1日，https://reurl.cc/EZjmmv；習近平，〈在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話〉，《求是網》，2019年9月15日，https://reurl.cc/NZQ2Ne。
[6] 現任政治局七位常委中，總書記習近平（1953年6月生）被外界普遍認為會在20大續任。國務院總理李克強是1955年7月生。人大常委會委員長栗戰書是1950年8月生，年齡最長。排名第七的國務院副總理韓正，則是1954年4月生。首度進入常委會也相對年輕的三位是：政協主席汪洋，1955年3月生、主管意識形態與宣傳的中央書記處書記王滬寧，1955年10月生，以及中央紀委書記趙樂際，1957年3月生。
[7] 汪洋曾在2018年4月、2019年4月兩度出席中共中央財經委員會，但他並非中央財委會成員，因此排名都在中央財委會主任習近平，副主任李克強、委員王滬寧及韓正之後。
[8] 該報告分析2022年習近平去留的四種情境，包括有序交替、留任並準備在2027或2032退休、遭遇對手挑戰或政變、突然死亡或喪失行為能力。請見Richard McGregor, Jude Blanchette, “After Xi: Future Scenarios for Leadership Succession in Post-Xi Jinping Era,” A Joint Report of the CSIS Freeman Chair in China Studies and the Lowy Institute, April 22, 2021, https://reurl.cc/NZlQlm。
[9] 8月底《多維新聞》有文章大談習近平之前的領導人「主動退休」，並指習曾對胡錦濤裸退大讚「博大胸懷、高風亮節」，似乎暗示習應效仿前人主動退休。10月上旬，《解放軍報》一篇評論引用明朝「太上皇復辟」（奪門之變）典故，並稱「在明英宗策動『奪門之變』時，于謙為顧全大局、鞏固社稷，手握重兵卻『屹不為動』，即使含冤入獄，也不作爭辯」。請見關嶺，〈中共領導人何時退休誰說了算？〉，《多維新聞》，2021年8月27日，https://reurl.cc/oxyyzl；郝啟榮、王欣，〈常令名節不墮地〉，《解放軍報》，2021年10月11日，https://reurl.cc/0xddDo。