簡評中國發布《城市安全風險綜合監測預警平臺建設指南（試行）》
2021.10.29
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壹、新聞重點
2021年10月9日應急管理部發布消息指出，為有助於提升城市安全風險辨識、防範、化解水準，推進安全發展示範城市創建工作，國務院安委會辦公室組織發布《城市安全風險綜合監測預警平臺建設指南（試行）》（以下簡稱《指南》）。[1]隨著都市化速度加快以及人口、功能、規模不斷擴大等，導致安全風險不斷提高，故中國透過發布《指南》以強化城市運作安全保障，並降低安全事故的發生。因此，本文將對《指南》的施行重點及其相關意涵進行說明。
貳、安全意涵
一、新舊風險增加城市安全的防範壓力
隨著規模越來越大、人口越來越多，城市成為一個巨大且複雜的運作系統，面臨嚴峻的安全情勢。在都市化快速發展的情況下，人口迅速湧入城市，大型、特大型城市的數量不斷增加，根據中國第七次人口普查數據，目前中國超大城市共有7個、特大城市則有14個。[2]除了受到自然環境災害、基礎設施運行、公共安全以及城市社會等安全風險所帶來的威脅外，城市亦面臨新型態、新產業以及新技術所帶來的新安全隱患威脅。因此，許多城市之應急管理「十四五」規劃皆強調，受到新舊安全風險的威脅，安全風險防範壓力增大，[3]例如瀋陽「十四五」應急體系規劃即提到城市安全面臨諸多新安全風險，例如新能源、無人機及電動自行車等所帶來新火災和交通安全風險，安全風險愈來越多樣化和複雜化。[4]
二、中國強調提升風險防控能力
由於中國為一災害事故種類多、分布地域廣、發生頻率高的國家，各種事故隱患和安全風險相互交織，相關災害事故不僅容易發生，且易帶來嚴重的人員傷亡與財物損失，故為有助於降低事故發生，加強風險早期識別和預報預警能力也就顯得非常重要。對此，習近平在2019年中央政治局第十九次集體學習時即強調「健全風險防範化解機制，堅持從源頭上防範化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前」。[5]
隨著城市的社會經濟系統日益複雜，除了不穩定性與不確定性逐漸增大，安全風險的發生機率亦隨之不斷增加，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出「提高城市治理水準，加強特大城市治理中的風險防控」，顯示風險防控為推動城市治理體系和治理能力現代化的其中一項重要課題。[6]可見，中國改變過去「重救輕防」傾向，逐步從著重事中事後抵禦風險衝擊，轉變為強調事前識別和預防風險。[7]
參、趨勢研判
一、中國將持續提升城市安全風險防控能力
為了有助於提升城市的風險防控能力，首先中國將持續完善城市安全風險綜合監測預警平臺的建設。根據《指南》內容，預警平臺建設工作將分兩階段進行，第一階段為初步完成燃氣、供排水、熱力、橋樑等城市生命線工程和城市洪水等安全監測感知網路覆蓋、監測預警系統之建設。第二階段則擴展至轄區內消防、交通、特種設備、人員密集場所等公共安全，以及安全生產、自然災害領域。中國透過城市生命線工程、公共安全、生產安全、自然災害四個區塊來建設綜合監測預警平臺。其次，為能持續強化城市安全風險防範能力，2021年9月26日中國國務院安全生產委員會辦公室與應急管理部發布通知，將18個城市（區）作為國家城市安全風險綜合監測預警工作體系建設試點，預計於2023年3月底前完成試點工作。[8]可預期，待完成試點建設工作後，中國將根據相關問題缺失再次針對《指南》進行修改。未來，中國將持續採取相關強化城市安全風險防控能力之政策作為，以降低事故發生，保障城市運作安全。
二、中國將持續強化社會監控
為了有助於提升城市的風險防控能力，中國國務院安全委員辦公室於安徽合肥召開城市安全風險監測預警工作現場推進會，會議強調「強化科技興安」，透過科技力量管控風險、消除隱患以及杜絕事故。因此，大數據與人工智慧等資訊科技也就扮演重要角色，故2014年所發布之《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》即將智慧城市建設作為推進新型城鎮化的重要措施。然而，拜科技的日新月異，伴隨著智慧城市建設的推動，風險管控能力也獲得提升，但卻引起資安的疑慮與質疑，因為中國藉此逐步強化自身的社會監控能力。[9]
同時，根據2018年發布之《關於推進城市安全發展的意見》，中國強調「深化隱患排查治理」，又因今年為中共建黨百年，為有助於「為建黨百年創造安全穩定環境」，中國各地方展開「平安護航建黨百年」的安全隱患大排查措施。更重要的是，此舉有助於社會維穩，因為2021年6月全國安全生產會議除了強調防患安全事故外，更強調「加強對社會的控制」，顯示社會防控亦為隱患排查的一環。可見，未來中國將持續藉提升風險防控能力名義，推動智慧城市建設以及採取更多隱患排查規劃與措施，以利強化對社會的掌控與治理能力。[10]
[1] 〈國務院安委會辦公室關於印發《城市安全風險綜合監測預警平臺建設指南（試行）》的通知〉，中華人民共和國應急管理部，2021年10月9日，https://www.mem.gov.cn/gk/zfxxgkpt/fdzdgknr/202110/t20211009_399738.shtml。
[2] 常住人口1,000萬以上的城市為超大城市，常住人口500萬以上、1,000萬以下的城市為特大城市。7個超大城市分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；14個特大城市則為武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、瀋陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。請參閱，〈國家統計局公佈最新城市評級：超大城市7個，特大城市14個〉，《中國日報中文網》，2021年9月23日，https://reurl.cc/l5N2m6。
[3] 〈如何應對突發災害？佛山等18城建安全風險綜合監測預警體系〉，《南方都市報》，2021年10月14日，https://www.sohu.com/a/495100824_161795。
[4] 〈瀋陽市「十四五」應急體系規劃〉，瀋陽市人民政府，2021年8月20日，https://reurl.cc/emGgRM。
[5] 〈習近平在中央政治局第十九次集體學習時強調 充分發揮我國應急管理體系特色和優勢 積極推進我國應急管理體系和能力現代化〉，《人民網》，2019年11月30日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2019/1130/c1024-31483161.html。
[6] 成德寧，〈大城市安全風險的性質、特徵及治理思路〉，《國家治理》，第18期（2021年），頁34-35。
[7] 成德寧，〈大城市安全風險的性質、特徵及治理思路〉，頁37。
[8] 這18個城市（區）分別為合肥、瀋陽、南京、青島、深圳、成都、西安、東營、洛陽、宜昌、常德、佛山、南寧、遵義、北京通州、上海浦東新區、上海黃浦、上海松江。
[9] 蔡宜臻，〈智慧城市的進步糖衣底下，市民「被智慧」的隱憂〉，《聯合新聞網》，2019年7月12日，https://opinion.udn.com/opinion/story/12135/3925398。
[10] 曾偉峯，〈中共排查安全隱患作為觀察〉，《大陸與兩岸情勢簡報》，2021年7月，頁20-21，https://reurl.cc/vgLx7o。