第一章 十四五規劃與中共經濟戰略的轉變
2021.12.23
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前言
今（2021）年兩會期間，在人大會議上，除聽取、審核國務院、最高人民法院與最高人民檢察院所提的工作報告、政府部門財政預算與法案外，中共也通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標》（以下簡稱《十四五規劃與 2035 遠景目標》）。[1]根據中共的決策過程，此次兩會審議通過的《十四五規劃與 2035 遠景目標》是落實 2020 年中共十九屆五中全會，以及 2020 年末中央經濟工作會議對「十四五時期」的政策部署。中共因改革開放，指令性計畫影響的範圍不斷縮小，[2] 但為何外界仍持續關注中共每五年的經濟發展規劃？
指令性計畫雖隨著中共在 1992 年宣布建立「社會主義市場經濟」而逐步退出政策舞台，但中共也同時建立起一套可維繫中央權威與保留經濟活動靈活性的新型規劃體系。[3] 國家雖放棄針對特定部門、企業下達經濟指標，但卻改以側重宏觀調控的指導型產業政策為主，並構建起一套「規劃網絡」：每五年通過一次的國民經濟和社會發展規劃提供的是宏觀政策目標，其下則為國務院層級的區域規劃、專項規劃，以及各部會、各省份推出各個規劃具體落實之。[4]此外，中共中央為使地方配合中央政策，採取幹部責任制，將政策指標視作幹部考核內容的一部分，強化規劃的政策內容對幹部的強制力。[5]
本文據以分析《十四五規劃與 2035 遠景目標》的基礎，將不只限於本次兩會的政治文件、談話，同時也納入中共於十九屆五中全會、2020 年中央經濟工作會議的決策。下文分為三個部分：一、中共通過《十四五規劃與 2035 遠景目標》的意涵；二、《十四五規劃與 2035 遠景目標》的政策重點；三、從《十四五規劃與 2035 遠景目標》觀察中國國家資本主義的發展。
* 國防安全研究院中共政軍與作戰概念研究所博士後研究。
[1]《十四五規劃與遠景目標》的全文於 2021 年 3 月 13 日公開，詳見：〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要〉，《人民網》，2021 年 3 月 13日，http://lianghui.people.com.cn/2021npc/n1/2021/0313/c435267-32050512.html。
[2]指令性計畫可影響的經濟活動逐步限縮，而於指令性計畫外的非公有經濟體卻迅猛成長，此消彼漲之間，市場經濟便在這個過程中逐步形成。Barry Naughton, Growing Out of the Plan: Chinese Economic Reform, 1978-1993 (New York: Cambridge University Press, 1995).
[3]韓博天（Sebastian Heilmann）、奧利佛．麥爾敦（Oliver Melton），〈規劃：中國政策過程的核心機制〉，《開放時代》（廣州），第 6 期，2013 年，頁 9。
[4]韓博天（Sebastian Heilmann）、奧利佛．麥爾敦（Oliver Melton），前引文，頁 11-15。
[5]該觀點詳見：韓博天（Sebastian Heilmann）、奧利佛．麥爾敦（Oliver Melton），前引文，頁 22-23。劉雅靈，《自下而上的改革：中國地方經濟發展的路徑分歧》（台北：巨流出版社，2017 年），頁 91-93。