美國—東協特別高峰會延期:「印太戰略」的東協難題
2022.03.25
瀏覽數
1362
壹、新聞重點
2022年2月底,美國白宮宣布將於3月28至29日在華府舉行美國—東協特別高峰會。但3月7日,東協2022年輪值主席國柬埔寨總理洪森(Hun Sen)表示,部分東協國家領導人希望峰會在26日至27日舉行;如果在28日至29日舉行峰會,至少有3個東協成員國表示無法參加。次日,柬埔寨外長巴速坤(Prak Sokhonn)向《路透社》表示,原訂3月底舉行的峰會已經延後,將擇期再辦,議程也需再討論。原因是有部分國家領袖無法出席這次峰會。3月17日,白宮表示,美國正與東協夥伴國家確認適當的峰會日期。[1]
這場峰會可謂命運多舛。原訂舉行時間在今年1月,已經歷一次延期。此次再度延期涉及許多原因,本文將簡要進行分析,並探討拜登(Joe Biden)政府在「印太戰略」下加強與東協關係可能面對的困難,及「印太戰略」的後續發展。
貳、安全意涵
2021年10月,美國總統拜登參與東協—美國線上峰會。這是繼2017年11月,川普(Donald Trump)赴菲律賓馬尼拉參加東協高峰會後,4年來美國總統首度參與東協峰會。[2]拜登在這場峰會上,宣布將提供1.02億美元強化與東協關係,並邀請東協國家領袖赴美參與美國—東協特別高峰會。[3]2022年2月,拜登政府公布《美國印太戰略》指出,美國將首度在華府舉辦與東協的特別高峰會,並將加強與東協及東南亞國家的交往。
一、再度延期是因美國獨斷或東協國家各行其是?
2021年12月,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)訪問馬來西亞時表示,期待透過美國—東協峰會,與東協針對緬甸政局、疫後復甦、氣候變遷、投資與基礎建設進行交流。但這場預定2022年1月第三週在華府舉行的高峰會,卻因疫情升高而延期。1月中旬,拜登致函柬埔寨總理洪森,稱他仍然希望召開特別高峰會加強與東協合作。2月28日,白宮宣布將於3月28至29日在華府舉辦這場高峰會,並稱這是最優先事項,拜登政府首要之務是成為東協強大可靠的合作夥伴,並協助東協因應當前挑戰。但只有越南外交部在3月3日證實,越南總理范明政將赴美出席高峰會。
3月7日,洪森公開表示要求高峰會延期,並提議高峰會在26至27日舉行。次日,泰國《曼谷郵報》刊出專文稱,白宮單方面宣布高峰會日期之前,東協國家領導人提議了幾個日期,卻被美方一再更改,讓東協方面頗為懊惱。該文稱印尼、馬來西亞、汶萊、泰國都傾向東協提議的26至27日。因為穆斯林占多數的印尼、馬來西亞和汶萊領袖必須參加齋戒月(4月1日至30日)相關活動,泰國總理帕拉育(Prayut Chan-o-cha)則必須出席3月30日在斯里蘭卡的「環孟加拉灣多部門技術與經濟合作倡議」(Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation,BIMSTEC)。[4]但《外交家》刊出的分析則稱,依據華府消息來源指出,東協九個國家(緬甸軍政府只能以「非政治代表」參與)中,已有7國表示可以出席28至29日的高峰會,泰國是唯一表示無法出席的國家。[5]3月16日,泰國副總理兼外交部長董恩(Don Pramudwinai)表示,這場高峰會的日期已被延到5月。[6]
二、領袖高峰會不是免費的午餐
除了已公開的說法——時間無法配合之外,另一個可能使這場盛會延期的原因,是高峰會將要討論的議題。依據2月底白宮的聲明,高峰會將討論的議題涵蓋緬甸、南海、朝鮮半島等區域問題,及疫情後的經濟復甦、技術和創新、氣候危機等全球性問題。這些與去年東協高峰會討論的議題看似大同小異,但在美中競爭愈趨激烈之際,上述議題都可能要求東協必須表態。加上俄羅斯入侵烏克蘭的戰事延燒,也將使俄烏議題成為這次高峰會的一大焦點,但這也是東協一直迴避作出明確表態的議題。另外,東協與美國預計在高峰會中發表「共同願景聲明」,提出雙方安全、經濟與文化合作的行動計劃綱要,並確立雙方的「全面戰略夥伴關係」(Comprehensive Strategic Partnership, CSP)。這場在華府的特別高峰會,絕不是可以輕鬆應對的免費午餐。
參、趨勢研判
一、鬆散的東協無法有效因應重大爭議
2021年2月,緬甸發生政變,軍政府奪取政權,並在國內鎮壓示威活動。東協持續敦促緬甸軍方結束暴力,並要求派遣特使入緬與各方人士會晤,但緬甸軍方一直沒有回應。對於東協針對緬甸問題通過的五項共識,[7]緬甸軍政府也未真正落實。對於如何處理緬甸問題,東協各國態度不一。2022年1月7日至8日,柬埔寨總理洪森訪問緬甸,成為緬甸政變以來首位訪問當地的外國領袖。此舉引發印尼與馬來西亞外交部的公開批評。蘭德公司學者DereK Grossman在他的推特上便指出,關於是否應該承認緬甸軍政府,汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓和新加坡持反對態度,但柬埔寨、寮國、越南、泰國則傾向接受現實,可見東協內部的重大分歧。[8]
另一個明顯的例子是俄羅斯入侵烏克蘭後,東協在2月26日、3月3日兩度發布聲明,但僅呼籲各方停火,沒有指名、沒有譴責俄羅斯,也未使用「入侵」一詞,除新加坡宣布對俄制裁外,泰國、菲律賓、馬來西亞等多國都保持中立。對於聯合國大會緊急會議於3月2日通過決議譴責俄羅斯入侵烏克蘭,東協國家中支持譴責的占大多數,但仍有越南與寮國投下棄權票。[9]此事再度顯示東協在重大爭議問題上,無法凝聚各國意見形成共識。
二、即使沒有東協力挺「印太戰略」仍將持續開展
拜登政府上任以來,即積極落實多邊主義,強化與盟邦夥伴的關係。2021年,訪問東協各國的高階領導人,包括美國副總統、國務卿、國防部長、副國務卿、亞太助卿,以及拜登本人透過視訊參與東協高峰會。但美方的訪問、承諾與援助,都無法讓東協進入支持「印太戰略」的陣營。甚至這次特別高峰會的日期協調,都落到幾乎雙方交相指責的地步。真正原因究竟是「印太戰略」在東南亞缺乏明確經貿議程、或可與「一帶一路」互別苗頭的基礎設施倡議,還是美國對東協國家與中國緊密的關係始終抱持疑慮,甚至是東協根本無法形成共識,不可能作出參與或不參與「印太戰略」的決定,這些其實可能都已無關宏旨。
正如2月份公布的《美國印太戰略報告》指出,華府將強化「四方安全對話」(Quad)作為首要區域集團的地位,確保「四方安全對話」在各項對印太地區至關重要的問題上有所作為,並將探索「四方安全對話」與東協合作的機會。拜登也將出席5月在日本舉行的「四方安全對話」高峰會。不論美國—東協特別高峰會是否能順利舉行,美國仍將繼續爭取東協國家的支持。但相信美國已經作好準備,即使沒有東協力挺,「印太戰略」仍將繼續向前推進。
[1]“Cambodian PM Hun Sen Asks for US-ASEAN Summit to Be Postponed,” Straits Times, March 8, 2022, https://reurl.cc/vejlMa; “Cambodia Says ASEAN-U.S. Summit Postponed, Seeking New Date,” Reuters, March 9, 2022, https://reurl.cc/l9j8d6; “White House Discussing New Dates for Summit with Southeast Asian Leaders,” Reuters, March 16, 2022, https://reurl.cc/rQOrvO.
[2] 第一次美國—東協特別高峰會是歐巴馬總統邀集東協領袖於2016年2月15至16日在加州舉行。雖然川普提出「印太戰略」並強調東協的中心地位,但川普到2021年初卸任,都沒有再出席過東協高峰會。原規劃2020年3月要在拉斯維加斯舉辦第二次美國—東協特別高峰會,但也因「新冠肺炎」疫情爆發而取消。
[3] 2016年2月,第一次美國―東協特別高峰會在加州舉行。美國與東協關係在歐巴馬時期保持熱絡,但在川普時期出現下滑,川普曾經承諾將於2020年3月在拉斯維加斯舉行美國東協高峰會,但由於「新冠」疫情而取消。
[4] Kavi Chongkittavorn, “ASEAN Heads Gear for Summit with Biden,” Bangkok Post, March 8, 2022, https://reurl.cc/Qjkvlp.
[5] Sebastian Strangio, “Cambodia Announces Postponement of Special US-ASEAN Summit,” Diplomat, March 10, 2022, https://reurl.cc/yQjqaq.
[6] 柬埔寨總理洪森3月17日強調,東協每年都由一個國家擔任主席國,並由另一國擔任協調國,今年是印尼。負責安排東協所有會議日程的是協調國印尼,而非柬埔寨。印尼方面則低調表示,目前提議的日期無法讓所有東協領袖都出席,還不是很理想。請見“Special ASEAN-US Summit Postponed until May,” Thai PBS, March 16, 2022, https://reurl.cc/LpKjV9; Ry Sochan, “ASEAN-US Summit Dates Rest upon Indonesia, PM Explains,” Phnom Penh Post, March 17, 2022, https://reurl.cc/veR3xL; Dian Septiari, “ASEAN-US Summit Delayed, Organizer Jakarta Says Timing ‘Not Ideal’,” Jakarta Post, March 11, 2022, https://reurl.cc/veR3zy。
[7] 2021年4月24日,東協領導人緬甸問題特別會議後,就緬甸局勢達成5點共識:各方應立即停止暴力活動,保持最大程度克制;各方應展開建設性對話,尋求以和平方式解決問題;東協(輪值)主席國特使應在東協秘書長協助下推動對話進程;東協應提供人道主義援助;東協特使與代表團應訪問緬甸,與有關各方舉行會晤。
[8] Derek J. Grossman Twitter, January 13, 2022, https://twitter.com/derekjgrossman.
[9] Jacob Magid, “UN General Assembly, Including Israel, Votes Overwhelmingly to Condemn Russia,” Times of Israel, March 2, 2022, https://reurl.cc/44V543.