美軍不必然在密克羅尼西亞聯邦與帛琉 「永久駐軍」之評析
2022.03.25
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壹、新聞重點
2022年2月15日，美軍關島馬里安納聯合地區設施指揮部（Joint Region Marianas）指揮官尼可森（Benjamin Nicholson）少將與媒體茶敘時表示，美國國防部雖計畫在密克羅尼西亞聯邦（Federated States of Micronesia, FSM，以下簡稱密國）與帛琉（Palau）興建軍事設施，但不必然在上述兩國「永久駐軍」。尼可森指出，美軍的想法是在南太建立許多基地，當威脅出現後開啟並使用這些基地，而不必然在這些基地「永久駐軍」。[1]值得注意的是，2021年7月中旬，密國總統帕努埃洛（David Panuelo）曾赴夏威夷與尼可森會晤，密國並於會後發布新聞稿，表示美軍將在密國「永久駐軍」。尼可森於2021年9月22日接受關島的KGUM電台訪問時表示，美軍會在密國進行演習或軍事行動的「暫時性駐軍」，但並非「永久駐軍」。[2]時隔半年，尼可森重提美方立場，凸顯2月15日釋放消息之時機不尋常。
貳、安全意涵
一、美國確立守勢的南太戰略
承上，不尋常之來源可能是美國白宮於今（2022）年2月11日，發布的《美國印太戰略》（Indo-Pacific Strategy of the United States，以下簡稱《印太戰略》）。[3]該戰略維持了拜登（Joe Biden）政府在國際事務上進行多邊合作的基調。[4]《印太戰略》包含了5個目標，其中第4個目標為「強化印太安全」（Bolster Indo-Pacific Security），要點包括:「希望確保美軍能在快速變遷的威脅下執行任務」；且「追求多樣化的軍力部署，以加強前進作戰及與盟邦和夥伴國靈活性的能力」。此外，《印太戰略》指出「將在東南亞及太平洋島嶼的夥伴國建立防衛能力」。[5]建立防衛能力的目的在於進行「嚇阻」，以南太平洋而言，由美、英、澳洲三國組成的「AUKUS三邊安全夥伴」（AUKUS Trilateral Security Partnership）擔綱。[6]將上面這些要點落實到執行層面，便是尼可森少將所言，建立基地以待威脅出現時可以使用，但不必然在這些基地「永久駐軍」。
二、美國在南太安全退居第二線
在《印太戰略》發布前，美軍原本的計畫應是在南太夥伴國，如密國及帛琉「永久駐軍」。但這也代表了美軍獨自站上第一線，直接面對進入本區域的敵對勢力。反過來說，在南太興建軍事基地，但不「永久駐軍」，可以達到宣示的目的，卻不升高緊張情勢。中國勢力已經進入南太，並持續擴張中，美國知之甚詳卻不隨之起舞，等於是主動降低在南太與中國的對抗態勢。而美國在此保留彈性，不必然「永久駐軍」不代表絕不「永久駐軍」，也就是視情況決定進駐這些軍事基地的時間長短。最後，美國聯手英國將先進科技藉由「AUKUS三邊安全夥伴」轉移給澳洲製造潛艦，等於是讓澳洲來承擔第一線的安全，以減輕美國的負擔，也符合拜登政府主政以來的主張。
三、不必然「永久駐軍」有利美國續約「自由聯合協定」
美國與密國的「自由聯合協定」（Compact of Free Association）即將於2023年到期，續約符合美國與密國的利益；《印太戰略》雖提及續約「自由聯合協定」的優先性，[7]問題是自2020年12月後，協商便陷入觸礁的狀態。[8]由於美國不僅要和密國續約，尚且要和馬紹爾群島（Republic of Marshall Islands, RMI）與帛琉續簽該協定，美國的立場應該是讓續約的條件一致，以免招致「厚此薄彼」的批評，甚至造成續約的協商困難。很顯然地，此前在「自由聯合協定」的三個「自由聯繫邦」（Freely Associated States）中，美國已經考慮在密國與帛琉興建軍事設施並駐紮部隊，卻獨漏馬紹爾群島。然而，馬紹爾群島才是三個「自由聯繫邦」裡面續約難度最高的一國。這是由於美軍於1940-60年代在馬爾紹群島的比基尼環礁進行多起核爆，所造成的核汙染、衍生的健康及賠償問題，本就使得美國與馬紹爾群島續約「自由聯合協定」困難重重。若再加上未在馬紹爾群島駐軍，將使得協商更為困難，因此，為了避免治絲益棼，美軍拋出未必「永久駐軍」應是基於一視同仁的考量。
參、趨勢研判
一、美國與密國將持續角力
近期可以看到密、美兩國在「自由聯合協定」續約前屢屢出招，舉例而言：（一）2月11日，在遞交退出「太平洋論壇」（Pacific Islands Forum）申請書將滿一年之際，密國宣布延緩退出該「論壇」，但要求現任「論壇」秘書長離職。檯面上在美國重視南太區域國家之際，密國給足美國面子，保全該「論壇」的團結性；檯面下應是希望美國施加影響力，讓得不到密國支持的現任「論壇」理事長下台。（二）2月24日俄羅斯入侵烏克蘭後，在南太平洋其他國家尚未表態前，密國率先宣布與俄羅斯斷交，[9]再次力挺美國。美國則是在2月14日由「美國國會稽核處」（Government Accountability Office, GAO）發布報告，指出依照目前「自由聯合協定」下美國對密國的經濟援助，以及密國自身的支出情形，密國將於2034年前出現1或多年的財政缺口。[10]兼以此次透過與記者茶敘，發布將興建軍事設施，但不必然「永久駐軍」的消息。這些事件的背後可能都和「自由聯合協定」的續約有密切的關係，兩國也各有各自的國家利益需要考量。可以想見，在成功續約該協定前，兩國間的角力仍將持續。
二、美國將持續加強在南太平洋的「非傳統安全」合作
美國與密國的政治角力，最終結果目前無從得知，但從《印太戰略》來看，美國對於南太平洋各國的大方向是維持守勢並保持彈性。面對中國勢力在南太平洋的擴張，美國採取的方式並非著重「軍事安全」的升級，而是強調「非傳統安全」的強化，如地區國家應對極端氣候的「韌性」。強化的範圍涵蓋基礎設施，特別是資訊與通訊科技；促進交通與改善海洋漁業安全等。此外，《印太戰略》特別提到了將「自由聯合協定」的續約列為優先事項，顯示出並未遺忘對美國相當重要的三個「自由聯繫邦」。
[1] Phill Leon Guerrero, “Admiral: FSM Buildup Won’t Result in ‘Permanent’ Basing,” The Guam Daily Post, February 18, 2022, https://www.postguam.com/news/local/admiral-fsm-buildup-won-t-result-in-permanent-basing/article_3d8eab0c-8fb8-11ec-bae4-a7bba8066f60.html.
[2] Don Sulat, “Admiral Confirms Increased Military Activities in the FSM,” Pacific News Center, September 22, 2021, https://www.pncguam.com/admiral-confirms-increased-military-activities-in-the-fsm/.
[3] 關於該《戰略》的評析，請見鍾志東，〈拜登「外交優先」下的《美國印太戰略》〉，《國防安全雙週報》，第49期（2022年3月11日），頁17-21。
[4] “Indo-Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 11, 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.
[5] Ibid, pp 12-13.
[6] Ibid, p 13, 15.
[7] Ibid, p 17.
[8] Patricia O’Brien, “Can the US Follow up on Blinken’s Pacific Islands Outreach?” The Diplomat, February 18, 2022, https://thediplomat.com/2022/02/can-the-us-follow-up-on-blinkens-pacific-islands-outreach/.
[9] “Micronesia Sends Note on Severing Diplomatic Relations with Russia – Diplomat,” TASS, February 26, 2022, https://reurl.cc/akmLe9.
[10] “Compacts of Free Association: Implications of Planned Ending of Some U.S. Economic Assistance,” U.S. Government Accountability Office, February 24, 2022, https://www.gao.gov/products/gao-22-104436.