從2022年「兩會」看中共「二十大」前經濟工作的重點與意涵
2022.03.25
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壹、新聞重點
今（2022）年中國十三屆「兩會」（「中國人民政治協商會議」與「全國人民代表大會」）五次會議分別於3月4日、5日開幕，歷時六天，於3月10日、11日閉幕。「兩會」的重點一向是中國內政相關議題，也是外界觀察中共未來一年經濟、社會工作部署的窗口。今年秋天中共「二十大」即將登場，此次「兩會」便是吾人釐清中共將如何穩中求進，勝利召開「二十大」的一個機會。
貳、安全意涵
一、 中共延續近年政府工作「穩中求進」的基調
每年年末中央經濟工作會議所做之決議，基本上都會於隔年春天所召開的「兩會」落實，並藉〈政府工作報告〉、各項政策吹風會、領導人「下團組」等機會，對外公開當年度更進一步的政策部署。因此，2022年經濟工作不意外地呼應去（2021）年12月中央經濟工作會議的決定，將全力「穩中求進」，解決「需求收縮、供給衝擊、預期轉弱」的三重壓力。[1]然而，「穩中求進」不只追求宏觀經濟穩定，尚有「求進」，順勢推動改革的一面。
首先，在經濟「求穩」的面向上，中央財經委員會辦公室分管日常工作的副主任韓文秀指出，宏觀經濟「求穩」不僅是經濟問題，更是政治問題。[2]吾人並不否認2022年經濟部署「求穩」與勝利召開「二十大」之間的連結，但不可忽略的是，宏觀經濟「求穩」實有其政策延續性。中共自2018年年中首次提出「六穩」；2020年4月李克強提出「六保」後，「求穩」一直是延續至今的基調，[3]更是為中共因應美中關係動盪、新冠肺炎疫情等外部衝擊所提之策。其次，相較於經濟「求穩」，中共高層也持續展現經濟工作上「求進」的一面。換言之，在經濟「求穩」的同時，中國也面臨調整經濟結構與經濟動能的壓力，持續推進改革工作，亦是另一條經濟部署的主旋律。對中共而言，「求穩」與「求進」一體兩面，兩者需協同推進，方能產生加乘作用，不只保住當下的經濟成長，也能替日後的發展打下基礎。
承上述，中共「求穩」的具體政策，基本上都持續並穩定地以「六保」為主軸，再據以爭取實現「六穩」的機會：通過「保居民就業」實現「穩就業」，通過「保基本民生」、「保市場主體」實現「穩投資」，通過「保產業鏈供應鏈穩定」實現「穩外資」、「穩外貿」。[4]據此，今年〈政府工作報告〉基本上延續下述三點政策方向。
第一，保持政府支持企業經營的資金：安排「積極的」財政政策，除2.8%的赤字率外，也持續擴張中央對地方的轉移支付，並維持以地方專項債的方式引入民間資金，而非不管投資績效以寬鬆貨幣政策，採「大水漫灌」的方式維持帳面上國內投資的數字。第二，維持金融機構的放貸規模：引導金融機構支持實體經濟與中、小、微企業的貸款規模。第三，涵養稅源：提升企業「減稅降費」的範圍與規模，並清查各項亂收費、亂攤派的名目，及行政部門（含事業單位、國企）拖欠帳款，以此保持企業的現金流。
另一方面，中共在「求進」的面向上，主要著眼於替日後中國經濟發展的質與量打下基礎，為免自身舊有的經濟動能熄火，落入中等收入陷阱，當下及未來一段時間內，改革中國經濟發展的議程逐漸明朗，在今年〈政府工作報告〉所呈現的三大政策主軸分別為：(一)需在政府監管的前提下激發市場活力；(二)打造內需市場（尤以消費為最）為下一階段的經濟成長動能；（三）創新驅動的經濟發展戰略。
二、 中共企圖掃除「市場封閉」的疑慮重申對外開放路線不變
吾人可從衡量一國「經濟自由度指數」（Index of Economic Freedom），[5]一窺經濟體對外開放市場的程度。從衡量市場開放性的指標可知，貿易、投資、金融的自由度是為關鍵。然而，中國在推動改革開放後，才從計劃經濟逐步轉型為「社會主義市場經濟」。為維持中國「社會主義市場經濟」的開放性，需搭建一系列確保市場機制運作良好的制度與政策基礎，例如：建立價格機制、保障私有產權；確保私營企業生存；依法對外資開放勞動、金融、商品市場；確保國家依法監管市場；獨立的司法體系等。
雖然中共數十年來，推動各項改革進程，如國企、行政改革，以及逐步建立商品價格機制等試圖改變計劃經濟裡不利於市場機制運作的制度遺緒。但由於中共在推動改革開放的同時並未放棄共黨專政的政治體系與意識型態，導致中共相較其他國家，行政部門仍掌握許多介入市場運作的機制與政策工具。如此一來，極易引起外界質疑政治因素影響中國市場開放性的聲浪。從2020年年中至2021年，在美方遏制中國科技發展的路線逐漸明朗，以及美對華關稅仍未放鬆的政策環境下，中共所推出的國家發展願景、經濟論述、政策包管與行政舉措，導致外界產生中國試圖降低經濟對外開放程度的疑慮。
首先，於十九屆五中全會（2020年10月）確認「以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局」為日後推動經濟發展的方向。[6]在新發展格局下，內需市場（境內的消費與投資）為中國下一個經濟成長的動能，經濟政策需以壯大內需市場為重，引起中國加大其市場封閉性的憂慮。其次，2021年3月第十三屆第四次全國人民代表大會上通過的〈十四五規劃和2035年願景目標〉，指出未來10年中國經濟發展突出「自力更生」的面向。為避免技術被「卡脖子」，以及掌握震懾他國的實力，須側重提升科技自主性、供應鏈安全穩定，並突出發展與安全兼顧等面向。第三，中國官方一前一後提出強化對資本市場的監管「慎防資本無序擴張」，以及「共同富裕」的願景。其後，被監管部門點名的私營科技網路巨頭紛紛公開承諾捐助公益或響應救災，[7]如此一來，恐有藉「國家願景」與國家之力侵奪私營企業的疑慮。一旦官方舉措不利於捍衛私有財產，外資對此也恐心生忌憚，無益於擴大外資投入。
不論是從政策面或實務面上看來，都進一步加深外界對中國提高其經濟體系封閉性的憂慮。因此，從去（2021）年下半年開始，中國官方口徑開始出現緩和市場憂慮的政策說明，[8]今年「兩會」李克強於會後所召開的記者會中，也重申「對外開放政策中國沒有變也不會變」的保證。[9]然而，何以中國官方的保證有效？下文將從釐清中國決策者推出前述經濟論述、政策背後的邏輯與意圖，以供外界更深入理解中國官方保證市場維持一貫開放性的理據，以及日後的工作重點何在。
本文認為，不論是「新發展格局」、〈十四五規劃和2035年願景目標〉或提出「共同富裕」，均指向中國經濟發展正遭遇困境。2008年金融風暴後，中國以房地產和政府基礎建設投資為動能的經濟發展模式已後繼無力，造成產能過剩、生產效率低落、「蛋糕」不夠分的問題。為應對此困局，中共將循「高水平對外開放」的原則持續開放市場，該原則內涵如下。
一為擴大商品、服務、生產要素流入、流出的規模與品質，須視參與已開發國家的市場競爭，以及引入高新技術的投資作為提高「高水平對外開放」的面向之一。[10]二為建立「制度性開放」。一方面「倒逼」境內法規調整，符合國際經貿制度、規則及監管的標準；另一方面也積極參與引領國際經貿規則，於中國形成一套適應市場開放的制度體系與監管模式，作為進一步擴大雙邊、多邊、區域經貿談判的基礎。如循國際經貿規則對外資採「准入前國民待遇加負面清單」的管理制度，意指於外商准入負面清單以外的產業，內、外資均遵循一致的管理原則。雖中國規劃循國際經貿標準改變既有以「審批」管理外資的方式，但另一方面也著手提高管理外資准入門檻的「精準度」。[11]
中國經濟決策者推出「高水平對外開放」，尋求「在開放合作中鍛造更強大綜合競爭力」，謀求改善中國經濟困局的機會。然而，此與吸引勞動密集產業成為「世界工廠」，利用低廉的勞動、環境成本切入國際產業鏈的發展模式不同。「高水平對外開放」除了追求「高新技術」的流動，即技術密集與高附加價值的投資、貿易之外，值得注意的是，中國經濟決策者也著力於「制度性開放」。
簡言之，中國下一階段的市場開放方向為透過「制度性開放」，使中國市場開放的管理規則達到國際經貿標準，擴大中國對高新技術流動的吸引力。一方面充實自我的科技實力，提升產業創新程度，高端產品的產業鏈與關鍵技術能握於自身手中。另一方面也調整產業結構，迫使企業、地方政府放棄為追求短期經濟利益而固守低效率、高耗能產業的投資衝動，在生產端可改往滿足國內、外高端市場的需求移動，藉此解決產能過剩的問題，推進「供給側結構改革」。如此一來，利於拓寬國際市場，也可滿足國內消費市場所需，並改善境內勞動條件，擴大中等收入群體的比例，此舉也有利於提高消費佔總體經濟成長率中的份額。最終，才能藉此達到「共同富裕」的首要之務，即「做大蛋糕」的目標，而專注於「做大蛋糕」恰恰呼應「高水平對外開放」「在開放合作中鍛造更強大綜合競爭力」的政策目標。[12]
參、趨勢研判
一、 「高質量發展」為「二十大」後中共經濟部署的重點
中共每每欲將經濟發展推進到下一階段時，都會針對社會矛盾轉化作出一個新論斷。中共於《十九大報告》（2017年）提出目前中國社會主要矛盾的論斷：「中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充份的發展之間的矛盾」，[13]意指中國人民對於生活品質有更多要求，但目前國家的發展階段無法滿足人民的期待。中共並據此社會主要矛盾的轉變，指出中國的經濟發展正準備從高速增長階段轉向「高質量發展」階段，因此「供給側結構改革」、「創新驅動」、「提高消費佔經濟總量的比例」，甚至是「共同富裕」均為中共未來一段時間的努力方向。[14]
「高質量發展」是中共建設社會主義現代化國家的必經之路，經濟結構轉型勢必需要在逐步打破既得利益結構的道路上前行，即使是共黨國家也並不容易。[15]從研究中共決策制定與決策過程的研究成果看來，不管是「碎裂式威權主義」（Fragmented Authoritarianism）或近期探討中共決策受社會上其他行動者（如記者、公民團體、協會、行會等）影響的研究成果，可知中共的決策過程並非鐵板一塊。在政策推動的過程中，即使是中南海也會受到各項來自官僚網絡或社會行動者的掣制。
如此一來，「高質量發展」的推動過程中，對領導人而言，提高「黨領導經濟工作的能力與水平」便是其政治基礎，日後，黨組織在經濟領域的角色將會持續擴大。例如：國家將強化對國有或私營資本流動的掌握能力。日後將透過「管資本」與強化國企黨組的方式，提升國家對國企掌握的能力，突出國企服務政策的角色，以國企為創新研發的核心，引導民間投資投入相關產業鏈，以服務國家「高質量發展」的大局。
二、 中共將適度緩和對外關係以維繫「高質量發展」
「高質量發展」的政策要點共有六點，其中的核心在於以創新取代以規模為導向的發展模式，著力提升企業的國、內外市場競爭力。相關政策部署圍繞著此核心，著眼於驅動生產要素投入科技創新；透過夯實市場經濟的制度基礎，吸引掌握「高新技術」的「高水平投資」持續流入。對此可知，中國目前仍對先進技術需求孔急，保持、構建一個相對制度化、開放的市場體系對中國來說仍是不可偏廢的基本功。
中共頭號經濟智囊劉鶴（中央財經委員會辦公室主任、國務院副總理）便指出，「外資企業對實現『高質量發展』非常重要。企業家就像魚一樣，水質水溫適宜就會游過來。要為企業家創造良好的市場環境，使他們發揮作用」。[16]例如：截至目前為止，美中之間「知識生產」（knowledge production）的合作仍舊強勁，其展現於私營企業與私人或科學界彼此間的合作。[17]據前所述，簡言之，歐美國家為中國是否實現「高質量發展」，維繫經濟動能的關鍵，中共將有充分的動機蟄伏等待與西方國家緩和對外關係的機遇。
[1] 〈中央經濟工作會議在北京舉行〉，《人民網》，2021年12月11日，http://finance.people.com.cn/n1/2021/1211/c1004-32305339.html。
[2] 〈「穩」是最為突出關鍵字 房地產是支柱產業仍堅持房住不炒 為新能源發展打開空間〉，《國經諮詢有限公司》，2021年12月12日，http://www.cciee.org.cn/cecc/Detail.aspx?newsId=19467&TId=779。
[3] 「六穩」指，穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期；「六保」指，保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉。
[4] 〈「六穩」和「六保」是什麼關係？〉，《求是網》，2020年5月18日，http://www.qstheory.cn/llwx/2020-05/18/c_1125998506.htm。
[5] 經濟自由度指數（Index of Economic Freedom）是由美國傳統基金會（Heritage Foundation）與《華爾街日報》（The Wall street Journal）合作，用以評估184個經濟體之經濟自由的程度。經濟自由度指數包含四大類指標：市場開放性（open market）、法治（rule of law）、政府規模（government size）與監管效率（regulatory efficiency）。“About The Index,” 2022 Index of Economic Freedom, https://www.heritage.org/index/about.
[6] 〈中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報〉，《新華網》，2020年10月29日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_1126674147.htm。
[7] 例如：〈監管壓力下中國富商忙捐款 雷軍捐6百億元股份〉，《中央社》，2021年7月19日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202107190245.aspx。〈騰訊宣布再投500億元資金助力共同富裕〉，《新浪網》，2021年8月19日，https://finance.sina.com.cn/tech/2021-08-19/doc-ikqciyzm2261682.shtml。〈多家企業馳援山西，阿裡系、騰訊、百度、位元組等捐款已超3億〉，《澎湃網》，2021年10月10日，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_14843815。
[8] 〈十問中國經濟〉，《新華網》，2021年10月24日，http://www.news.cn/politics/2021-10/24/c_1127990821.htm。劉鶴，〈必須實現高質量發展（學習貫徹黨的十九屆六中全會精神）〉，《人民網》，2021年11月24日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1124/c1001-32290164.html。
[9] 〈李克強總理出席記者會並回答中外記者提問〉，《中華人民共和國人民政府》，2022年3月11日，http://www.gov.cn/premier/2022-03/11/content_5678618.htm#14。
[10] 劉鶴，〈必須實現高質量發展（學習貫徹黨的十九屆六中全會精神）〉，《人民網》，2021年11月24日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1124/c1001-32290164.html。
[11] 例如：2021年12月（中國）國家發展和改革委員會、商務部發布〈外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2021年版）〉，增加：「從事外資准入負面清單禁止投資領域業務的境內企業到境外發行股份並上市交易的，應當經國家有關主管部門審核同意，境外投資者不得參與企業經營管理，其持股比例參照境外投資者境內證券投資管理有關規定執行」，賦予（中國）證監會和有關主管部門對從事負面清單禁止領域業務的境內企業到境外上市融資實行管理，防堵外資藉中資於海外資本市場籌資時，繞過〈外商投資准入特別管理措施（負面清單）〉取得投資負面清單上的產業控制權。陸婭楠，〈外商投資准入負面清單進一步縮減（政策解讀）〉，《人民網》，2021年12月28日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2021-12/28/nw.D110000renmrb_20211228_1-02.htm。
[12] 「共同富裕」中「分好蛋糕」的一面，已引起侵奪私有財產的疑慮，迫使官方重申：(一)擴張整體經濟成長率以「做大蛋糕」為優先；（二）國家稅收會給予慈善（第三次分配）適當獎勵，而非劫富濟貧；（三）實現「共同富裕」是一個長期艱巨的過程，要保持歷史耐心；（四）「共同富裕」並非追求平均主義與福利主義等說明。〈十問中國經濟〉，《新華網》，2021年10月24日，http://www.news.cn/politics/2021-10/24/c_1127990821.htm；劉鶴，〈必須實現高質量發展（學習貫徹黨的十九屆六中全會精神）〉，《人民網》，2021年11月24日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1124/c1001-32290164.html；〈運籌帷幄定基調，步調一致向前進——2021年中央經濟工作會議側記〉，《人民網》，2021年12月11日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1211/c1001-32305550.html。
[13] 〈習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〉，《中華人民共和國人民政府》，2017年10月27日，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。
[14] 關於「高質量發展」的內涵與實現的方法可詳見：劉鶴，〈必須實現高質量發展（學習貫徹黨的十九屆六中全會精神）〉，《人民網》，2021年11月24日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1124/c1001-32290164.html。
[15] 時任國務院總理的朱鎔基曾因查處貪腐案件時稱，「反腐敗要先打老虎後打狼，對老虎絕不能姑息養奸，準備好一百口棺材，也有我的一口，無非是個同歸於盡，去換來國家的長久穩定發展和老百姓對我們事業的信心」。不論中共能否解決貪腐問題，從朱鎔基一席話也可知道，要處理中共體制內盤根錯節的既得利益者網路極其困難。王相坤，〈朱镕基：为人民不惧「地雷阵」〉，《中國共產黨新聞網》，2013年4月2日，http://dangjian.people.com.cn/n/2013/0402/c117092-21005106-2.html。
[16] 劉鶴，〈必須實現高質量發展（學習貫徹黨的十九屆六中全會精神）〉，《人民網》，2021年11月24日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/1124/c1001-32290164.html。
[17] Ryan Hass, “The ‘New Normal’ in US-China Relations: Hardening Competition and Deep Interdependence,” The Brookings Institution, August 12, 2021, https://reurl.cc/44V7oj.