美國海岸巡防隊擴張印太地區角色與任務
2022.03.25
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壹、新聞重點
美國拜登政府在2022年2月11日公布最新《美國印度—太平洋戰略》(Indo-Pacific Strategy of the United States,以下簡稱《印太戰略》),指出中國對印太地區構成挑戰,美國要展開10項行動計畫,包括提供印太新資源、領導印太經濟框架等。[1]有鑒於中國強化海上灰色地帶行動,印太地區海上安全議題亦日趨複雜,極需周邊國家強化海洋事務合作。美國海岸巡防隊(US Coast Guard)也與海軍及陸戰隊整合,成為「整合式全領域海上力量」一部分,不但在軍事及非軍事任務日益增長,而面對俄羅斯、中國等挑戰,其在印太區域角色及任務也更形重要,然而預算限制、人員不足及裝備老舊,也是在任務增長下所面對的重大挑戰。
貳、安全意涵
最新的《印太戰略》指出印太地區面臨越來越多的挑戰,尤其是中國,正結合經濟、外交、軍事、科技等力量,尋求在印太地區建立影響力,並將展開10項行動計畫,包括為印太地區提供新資源、領導印太地區經濟架構等。報告中重申美國支持區域和平、安全、穩定、繁榮所必需的國防存在,並強調印太地區航行自由的重要性,但未提及美國「航行自由行動計畫」(Freedom of Navigation Operations Program,FONOPs),反而強調海岸巡防隊領導海洋安全合作的重要性,以及建立海上能力及海洋意識的重要性。海岸巡防隊常被視為「白色海軍」,屬海上執法力量,可在海事安全及應對灰色地帶衝突上扮演重要角色,以應付新型態的灰色地帶衝突威脅;另外,海巡隊也被納入「全領域海上力量」,顯示海岸巡防隊在印太區域的角色將日益重要,而與印太區域國家的合作也將加強。[2]
一、美國海巡隊加重在印太區域角色及任務
在與中國的競爭中,美軍已將更多注意力轉向太平洋,其中海岸巡防隊將是其中關鍵,因為它可執行其他軍種所不具備或不允許執行的任務。[3]承平時期海巡隊負責執法與保護海上交通任務,但在戰時則納入指揮並協助海軍,因此在太平洋地區成為一支重要海上武力。海巡隊的白色船艦凸顯其執法角色,可以不具威脅性的方式擴大在亞太地區存在。
美國海巡隊在印太地區頗為活躍,在印太地區設有「美國太平洋地區海岸巡防隊」,是海巡隊的區域司令部,負責整個太平洋地區海上安全任務,職責範圍從美國西岸至非洲東岸、從北極至南極海域,涵蓋6大洲、71個國家。[4]美國海巡隊將太平洋地區劃分為4個作戰分隊,並常駐海巡艦、飛機、無人機等,主要任務包括查緝毒品走私、恐怖活動、巡邏海上邊界,防止外國漁船侵入美國水域,並保護重要自然資源,同時也促進「海洋治理」及加強國際夥伴關係。海巡隊也派遣機艦及人員參加年度性演習,例如「環太平洋聯合演習」(Rim of the Pacific, RIMPAC)。「環太平洋聯合演習」除軍事部分外,尚包括「災難救助」、「人道援助」、「海洋登檢」、「海上反恐」等海洋安全或非軍事性任務,強化各國政府及非政府組織的協調及反應能力。[5]
另外,有鑒於北極海浮冰縮小,新航道出現,北極戰略地位日益重要,海巡隊也在北極扮演重要角色,並在北極部署美國唯一的一艘破冰船,基地位於阿拉斯加,以維護美國主權及支援海洋科學活動。
二、整合式海巡隊具備應對軍事及非軍事任務雙重角色
2018年的美國《國防戰略》重新定位各軍種角色,特別是在與中國和俄羅斯競爭時,美國海岸巡防隊必須轉型成為整合式「海軍—陸戰隊—海巡隊」全領域海上團隊的主要工具。[6]在「大國競爭」環境下,「海上混合戰」、「灰色地帶行動」等,是美國及盟國所面臨的新興海上威脅,海巡隊雖屬國土安全部,但在戰時則歸屬國防部指揮,因此具備應對軍事與處理「灰色地帶衝突」等非軍事任務的能力,可隨時補充海軍與陸戰隊在印太區域的角色。 美國海岸巡防隊的執法能力在印太地區至關重要,由於中共擴大其準軍事及海事執法組織的範圍及規模,其他太平洋國家也在設法跟上其腳步,海岸巡防隊提供與其他太平洋國家培訓與合作機會,提高其能力,並加強彼此聯繫,並讓海軍專注於作戰等高度威脅性任務。在東南亞及南太平洋國家,更需面對非法捕魚、販賣人口、毒品走私、非法採礦、污染等問題。因此,強調海岸巡防隊角色,被視為是積極的姿態,與海軍的軍事存在相較,海巡隊的挑釁性和敏感度較低,適合執行海上執法等任務。
三、美國海巡隊成為「全領域海上力量」一環
美國認為嚇阻「灰色地帶行動」,不能僅靠海軍。2019年版《印太戰略報告:準備、夥伴關係和促進網路化區域》(Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region),就以相當篇幅討論海岸巡防隊角色、執法任務,與區域國家的合作及夥伴角色。[8]2020年底《海上優勢:以整合式全領域海軍力量致勝》(Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power)報告,也指出要推動「全領域整合式海上力量」,具體提到海巡隊可在印太區域擔負的角色,包括海上執法、漁業保護、海事安全,也可負責保護海上運輸體系,同時與海軍共同執行「自由航行權行動,並與盟國聯合演習,執行反恐、反武器擴散、跨國犯罪、反海盜等角色,海軍、陸戰隊及海岸巡防隊也可合作執行海上阻絕任務,海巡船艦也可提供額外工具應對危機處理,執行降低衝突的非致命任務。[9]另外海巡艦、港口安全小組、前進阻絕小組也可提供特殊能力,在戰區執行任務。作戰時,海巡隊可確保海上運輸系統順暢,以維持武裝部隊的作戰能力。
參、趨勢研判
美國《印太戰略》強調海巡隊在印太區域角色,具有積極意義,因海巡隊的挑釁性和敏感度較低,而在印太區域,海巡隊需常應對非法捕魚等海上安全威脅。然而《印太戰略》也指出,中國「脅迫和侵略行動遍及全球,但在印太地區最為尖銳」,其行為威脅其南海及東海的鄰國,使華府必須宣布支持該地區的夥伴及盟友。海岸巡防隊提供海軍所無法達成的機會和能力。然而美國海巡隊資源仍然不足,發展優序也不如武裝部隊,若要發揮海岸巡防隊在印太地區的潛力,海岸巡防隊預算必須能與其他軍種相提並論,也才有機會在印太地區開展其業務,並實現其價值。
一、審慎關注中國「海上灰色地帶行動」
中國在「海上灰色地帶行動」日益受到關切,海巡隊2018年出版的《海岸巡防隊戰略計畫2018-2022》(Coast Guard Strategic Plan 2018-2022)就已指出,由於大國競爭重返,中國及俄羅斯透過侵略、「經濟脅迫」、「海上混合戰爭」、「灰色地帶活動」、過度的「領土申索」等方式,挑戰基於規則的國際秩序,並試圖削弱美國及夥伴國家的海外影響力,而這些競爭也可能藉著某些治理薄弱的環節,破壞民主制度、升高衝突、掠奪海洋資源、威脅關鍵航道,最終破壞區域的和平及穩定。[10]「灰色地帶衝突」是指「未達戰爭門檻且非傳統的武力使用」,中國強化其海上「灰色地帶行動」,以海上民兵及海警船隻持續在南海、東海,與周邊國家發生衝突。美國海軍戰爭學院專家研究認為,中共有三支海上武力,包括解放軍海軍、海警,以及民兵,其中每一支海上力量的船隻數量都比其他國家的海上武力要多。[11]中共海上民兵由漁民、漁船武裝後組成,經組織及訓練後,負有鞏固海上領土主張、海洋權益及海洋資源維護工作,也協助中共海軍或公務船舶執海上監視、偵察、漁業保護、海上搜救及後勤支援等任務。[12]
二、有限資源仍是海巡隊挑戰
美國海巡隊的角色及任務雖日益吃重,但其預算並未增長,外界已在擔心,海巡隊是否獲得足夠資源來支持其日益增長的任務,例如增加海巡艦,以及新的破冰船,以擔負新增的北極任務。[13]除遠洋及近岸船艦,以及巡邏飛機的需求增加,海巡隊也擴建新的網路部隊,增加資訊技術人員、情報專家及電子技術人員,也將使人員需求超出目前的四萬二千人規模。海巡隊面臨的挑戰還包括:服役已達數十年的老舊艦艇,不但維修及後勤吃重,是否能滿足新增任務需求,也是一項挑戰;老舊的港口、機場等基礎設施受到氣候及環境摧殘,早已超出使用壽命。由於人員任務增加,除「新冠肺炎」(COVID-19)防疫需求外,也要增加醫療團隊,以增進海巡人員的身心健康,另外也要招募新進人員,包括現役及預備役人員,以維持部隊人力,目前海巡隊留營率已是美國各武裝部隊中最高,然而如何培訓及支持人員、維持留營率與退休制度,並增進對人員家庭的支持,也是棘手問題。海巡隊可能已被要求以超出其防禦準備的方式支持美國國防部,使其資源缺口進一步擴大。如果要認真對待海巡隊的新任務,就必須投入更多資源。
三、強化印太區域海巡單位合作應對海上威脅
印太地區海域,包括東海、南海,以及與台灣接近的「第一島鏈」周邊,海上安全議題日趨複雜,極需周邊國家強化海洋事務合作。我海岸巡防署原本即密切參與國際合作,為執行「中西太平洋漁業委員會」(WCPFC)「公海登臨檢查作業」,我需派遣巡護船執行中西太平洋漁業巡護任務。除保護漁業資源外,也執行緊急救援任務。[14]此外,美國與日本在海岸巡防部隊上也保持長期密切合作關係。2021年2月,美國海岸巡防隊與日本海上保安廳在小笠原群島海域舉行聯合演習,結合兩國船艦、直升機及無人機,訓練攔截海上非法活動船隻,強化雙方海事安全及漁業資源維護。[15]美日雙方也對中國通過《海警法》表達嚴重關切。
台日雙方在印太區域的海洋事務及海事安全合作上,同樣亦打下良好基礎,台灣在2017年與日本台灣交流協會簽訂《台日海難搜索救助合作備忘錄》後,雙方維持密切合作關係,2019年曾與日本海上保安廳合作救助日本漁民,[16]2020年也接受日本委託,派遣巡護8號巡邏船遠赴吐瓦魯協助受困日僑撤來台灣,[17]台灣亦與日本簽有《台日漁業協議》,協調雙方漁業紛爭。[18]因此海巡單位將是台灣與印太區域合作的良好平台。
為強化台灣與美國在灰色地帶衝突中的合作,台灣與美國雙方於2021年3月在華府簽署《海巡合作備忘錄》,雙方設立「海巡工作小組」,「美國在台協會」(AIT)表示,此一新平台可使雙方改善雙邊溝通,並建立合作及資訊分享機制,並以保存海上資源、降低「非法、未報告及不受規範漁業」(IUU),及參加海上聯合搜救任務與海上環境因應活動等作為共同目標。[19]
印太區域海上事態日趨複雜,我應高度關注並強化應變海上事態能力,強化國軍與海巡單位在平時及戰時對海上情況的應處能力,此外,我國仍無法加入印太區域相關聯合演習,海巡署以既有合作基礎及台美建立新工作平台機會,未來應爭取以海巡單位參與相關國際合作或海洋事務演習的機會。
[1] “Indo-Pacific Strategy of the United States,” The White House, February 11, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacific-strategy-of-the-united-states/.
[2] “New U.S. Indo-Pacific Strategy Singles Out China’s ‘Coercion’,” Maritime Executive, February 16, 2022, https://www.maritime-executive.com/editorials/new-u-s-indo-pacific-strategy-singles-out-china-s-coercion.
[3] “On the Front Lines Against China, the US Coast Guard is Taking on Missions the US Navy Can’t Do,” Business Insider, Jan 12, 2022, https://www.businessinsider.com/in-china-competition-us-coast-guard-does-unique-missions-2022-1.
[4] “Coast Guard Pacific Area Holds Change-of-command Ceremony,” U.S. Coast Guard, June 16, 2021, https://content.govdelivery.com/accounts/USDHSCG/bulletins/2e44feb.
[5] “RIMPAC Wraps Up with a Coast Guard First, Countermining, Mega-Disaster Training,” Homeland Security Today, August 9, 2018, https://www.hstoday.us/subject-matter-areas/maritime-security/rimpac-wraps-up-with-a-coast-guard-first-countermining-mega-disaster-training/.
[6] “Charting a New Course for the Navy-Marine Corps-Coast Guard Team,” War on the Rocks, May 8, 2019, https://warontherocks.com/2019/05/charting-a-new-course-for-the-navy-marine-corps-coast-guard-team/.
[7] Captain Walker Mills, “White Ships for the Gray Zone,” Proceedings of U.S. Naval Institute, Vol.146/2/1, February 2020, https://www.usni.org/magazines/proceedings/2020/february/white-ships-gray-zone.
[8] “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” U.S. DoD, June 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.
[9] “Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power,” U.S. Navy, December 16, 2020, https://media.defense.gov/2020/Dec/16/2002553074/-1/-1/0/TRISERVICESTRATEGY.PDF.
[10] “Coast Guard Strategic Plan 2018-2022,” U.S. Coast Guard, November 14, 2018, https://www.uscg.mil/Portals/0/seniorleadership/alwaysready/USCG_Strategic%20Plan__LoResReaderSpreads_20181115_vFinal.pdf?ver=2018-11-14-150015-323.
[11] Andrew S. Erickson, Joshua Hickey, and Henry Holst, “Surging Second Sea Force: China’s Maritime Law Enforcement Forces, Capabilities, and Future in the Gray Zone and Beyond,” Naval War College Review, Spring 2019, Vol.72, No.2, https://digital-commons.usnwc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=7971&context=nwc-review.
[12] 〈中共以組織海上民兵等方式製造灰色地帶衝突,探討對我國家安全之影響及因應措施專案報告〉,《國防部》,立法院第10屆第1會期內政委員會第15次全體委員會議,109年4月16日,https://misq.ly.gov.tw/MISQ/docu/MISQ3006/uploadFiles/2020041028/11001901840642222000.pdf。
[13] “Coast Guard Weathering Cutter Production Delays as More Coasties Head to Sea,” USNI News, February 23, 2022, https://news.usni.org/2022/02/23/coast-guard-weathering-cutter-production-delays-as-more-coasties-head-to-sea.
[14] 〈巡護七號遠征中西太平洋 千浬救援今返抵國門〉,《青年日報》,2020年12月18日,https://www.ydn.com.tw/news/newsInsidePage?chapterID=1300841。
[15] “U.S., Japan Coast Guard Strengthen Capabilities Through Joint Exercise,” U.S. Indo-Pacific Command, February 24, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2514041/us-japan-coast-guard-strengthen-capabilities-through-joint-exercise/.
[16] 〈海洋委員會海巡署與日本海上保安廳合作救助日本漁民〉,《台北駐日經濟文化代表處》,2019年7月4日,https://www.roc-taiwan.org/jp/post/18138.html。
[17] 〈接受日本委託 海巡艦遠赴吐瓦魯協助受困日僑撤離抵台〉,《聯合報》,2020年9月6日,https://udn.com/news/story/7314/4839374。
[18] 〈台日耗費17年談判 終簽署漁業協議〉,《蘋果新聞網》,2020年6月25 日,https://tw.appledaily.com/politics/20200625/I4MRFNS53KCVCRLKS7A37X3IEI/。
[19] 〈拜登上任後首次 美台簽合作備忘錄強化海巡合作〉,《中央社》,2021年3月26日,https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202103260008.aspx。