從2022年中國「兩會」看當前解放軍發展近況
2022.03.25
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壹、新聞重點
回顧2018年11月中央軍委召開「政策制度改革工作會議」推動改革後，中共加速修訂解放軍相關法律、法規與規章，並在各個領域進行全面性的檢討。[1]而2022年3月7日習近平出席十三屆全國人大五次會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時強調「黨中央把依法治軍納入全面依法治國總盤子……中央軍委專門制定新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定。經過這些年不懈努力，依法治軍實踐取得重大進展。黨的十九屆六中全會提出要貫徹依法治軍戰略」。[2]習近平在本次兩會特別強調「依法治軍」有其重要性及意義，值得進一步探究。
貳、安全意涵
一、以「依法治軍」鞏固「黨指揮槍」為核心的軍事體制
中共「依法治軍」有關論述的歷史悠久，過去鄧小平時期針對解放軍議題時即強調要恢復與健全必要的規章制度，透過法規與規章制度管理軍隊，例如服役退役、軍隊文職人員任用、教育訓練與晉升等規定。[3]而中央軍委在《關於1989年全軍工作指示》提出「全軍工作以正規化建設為重點，從嚴治軍、依法治軍」，為中央軍委首次提出「依法治軍」一詞。[4]雖然中共「依法治軍」一詞由來已久，但過去除有關解放軍的法條規章涵蓋範圍不全面的問題外，亦受到解放軍軍中文化與腐敗等問題影響，使得「依法治軍」虛有其表。習近平在十八屆四中全會推動「依法治軍、從嚴治軍」並於2015年啟動軍改後，即要求解放軍「按照法治要求轉變治軍方式」。[5]
隨著軍改組織改造完成，逐步強化解放軍內部運作規範與指揮領導體系的運行。中共透過修訂與公布《中國共產黨軍隊黨的建設條例》、《軍隊政治工作條例》、《軍隊黨委落實全面從嚴治黨主體責任規定》與《中國共產黨軍隊委員會（支部）工作規定》等內容再次確立「黨指揮槍」的領導體制與指揮鏈，例如釐清黨委、領導和政治機關的權責，搭配修訂《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國兵役法》等重要法條重塑解放軍軍政核心。其次則是增修其他與部隊實際運作有關的制度規章如聯合作戰、軍事訓練、軍隊監察、人事制度等領域之政策。本次「兩會」習近平所強調的「依法治軍從嚴治軍」在「黨指揮槍」機制之相關法規皆已確立下，有要求解放軍全軍落實執行之含義，其重要性即在確保以習近平為首的「軍委主席負責制」及「黨指揮槍機制」不容改變。
二、解放軍基本完成部隊與作戰相關條例規範
過去三年，解放軍政策制度改革的重點從「黨指揮槍」的體制制度修正到軍隊有關訓練、作戰等聚焦戰鬥類別，[6]再到近期著重在軍隊福利、軍事物流、軍事採購、內部與資金管理等，[7]解放軍前端「黨指揮槍」與聚焦備戰打仗的相關部隊，在第一線的軍事政策制度改革已基本完成。未來重點將朝向後端的後勤、國防科技、國防動員與教育類別作為修正重點。如同李克強在全國人大的政府工作報告所指「加快現代軍事物流體系、軍隊現代資産管理體系建設，構建武器裝備現代化管理體系……優化國防科技工業布局、完成國防動員體制改革與加強全民國防教育」。其中，現代軍事物流體系平時涉及物資的籌措、運輸、儲存、裝卸與配送等能力，戰時能否及時補給亦為能否獲勝的重要因素之一，因此在習近平強調解放軍「全面聚焦備戰打仗」的要求下，加速軍事物流體系改革，亦將會是解放軍近期推動的重點。
參、趨勢研判
一、中國軍費未來仍將持續增加
本次中國公布2022年國防支出預算約為人民幣1兆4760億元，比2021年預算增加7.1%。中國國防部發言人吳謙表示，增加的預算主要用於武器裝備現代化、軍事人員素質管理轉型、深化國防與軍隊改革以及改善部隊工作訓練與福利待遇。[8]若僅從近年中共在軍事政策制度改革的角度來看其預算增長，中共近期仍持續致力於提升解放軍軍人福利待遇、提高軍人社會地位、強化軍隊裝備採購與驗收標準、[9]推動軍事基地標準化建設以及軍事物流的「軍地一體化」等項目，因此作為國防預算增加之理由實屬合理。然而，由於中國預算透明度不佳且常有隱藏軍費的疑慮，[10]因此相關項目在增加幅度以及占比上則難以估算。整體而言，考量中國在推動軍事政策制度改革後，在執行上仍會持續進行磨合與修正，再加上近年美中關係與國際局勢的發展皆對中國造成一定的威脅，因此中國未來應仍將持續增加其國防預算。
二、中共將加速增修涉外軍事法律法規
本次兩會習近平所提出「要加強涉外軍事法治工作，統籌謀劃軍事行動和法治鬥爭，健全軍事領域涉外法律法規，更好用法治維護國家利益」之相關內容，過去較少提及。[11]事實上，涉外軍事法治工作範疇廣泛，從遠海護航、海外聯合軍演、「維和」部隊、海外撤僑、「人道救援」等涉外事項所涉及的軍事行動到邊境「自衛反擊作戰」、「境外作戰」與「民族解放戰爭」；從國際軍事合作、軍事援助、武器貿易、邊防合作與情報交換到軍隊涉外工作的決策與執行等都屬於涉外軍事法制工作的範疇。[12]未來中共除將加速增修涉外軍事法律法規外，隨著俄羅斯入侵烏克蘭後受到許多國家制裁，中共應會強化涉外軍事相關法律，以強化未來自身出兵的正當性。
[1] 中共軍事政策制度改革的原先目標是在2020年已完成各領域的主幹政策制度改革，並在2022年健全軍事各領域配套的制度，然而，依照實際法規修訂進度，評估實際上應有一年多之延宕。
[2] 〈習近平出席解放軍和武警部隊代表團全體會議並發表重要講話〉，《中國軍網》，2022年3月7日，http://www.81.cn/big5/yw/2022-03/07/content_10139306.htm。
[3] 張建田，〈依法治軍方針的理論指南：試論鄧小平的軍事法制思想〉，《現代法學》，第1期，1993，頁5-11。
[4] 〈張建田：新時期首次明確提出「依法治軍」〉，《騰訊網》，2021年8月5日，https://new.qq.com/rain/a/20210805A04Y0V00。
[5] 〈按照法治要求實現治軍方式轉變〉，《人民網》，2015年9月1日，http://military.people.com.cn/BIG5/n/2015/0901/c1011-27536412.html。
[6] 例如陸續修正與公佈《加強實戰化軍事訓練暫行規定》、《中國人民解放軍軍事訓練條例（試行）》、《中國人民解放軍聯合作戰綱要（試行）》與《軍隊監察工作條例（試行）》等條例、規定與通知等。
[7] 例如《關於調整軍隊人員子女保育教育工作有關經費保障制度的通知》、《軍隊裝備訂購規定》、《關於全面做好退役士兵教育培訓工作的指導意見》、《軍隊軍事訓練教材工作規定》、《軍隊物資工程服務采購合同管理暫行規定》、《軍人及軍隊相關人員醫療待遇保障暫行規定》、《退役士兵教育培訓政策摘要二十三條》等。
[8] 〈2022年中國國防費保持適度穩定增長 比上年增長7.1%〉，《中國國防部》，2022年3月10日，http://www.mod.gov.cn/info/2022-03/10/content_4906558.htm。
[9] 除強調採購的流程以及監督機制外，在軍隊裝備上則強調規格的通用性以及採取品質至上的採購標準，而非以低價者決標。
[10] 許多軍事支出款項編列在國務院所屬部會或由國企支出，例如國防工業為國防預算的重要支出，但中國軍工產業屬於國營，預算由中央政府預算中撥款，非計算在國防預算內。
[11] 近期涉外軍事法治工作之增修，中共曾於2021年3月發布《國際軍事合作工作條例》。
[12] 此外，中國現行《國防法》、《領海及毗連區法》、《飛行基本規則》等法雖內容亦可適用於軍事涉外關係，但在其他專項法律則交為缺乏，且多為原則性的內容而少有細項規定。詳見，王新建，〈關於加強涉外軍事法制建設的思考〉，《西安政治學院學報》，第23卷第6期，2010，頁71-74。