中俄在烏克蘭問題的「戰略協作」
2022.03.25
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壹、新聞重點
俄羅斯自2022年2月24日揮軍侵略烏克蘭，發動戰爭的俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）成為眾矢之的。各國政府與民間相繼發動經濟制裁、提供武器協助烏克蘭防禦，使俄羅斯陷入長期交戰與經濟衰退的困局。中國因與其保持「全面戰略協作夥伴關係」，且中共外交部發言人雖強調「尊重和保障各國的主權和領土完整」，卻屢屢稱「理解俄方在安全問題上的合理關切」，數度拒絕承認特別軍事行動為「侵略」，反對加諸於俄羅斯的國際制裁，更宣稱將繼續開展中俄「正常貿易合作」，成為發動侵烏戰爭有力的外交與經濟後盾。目前歐美國家已警告中國軍援俄羅斯將引來國際制裁。本文將針對中俄之間在烏克蘭問題的「戰略協作」進行探討。
貳、安全意涵
一、中國與俄羅斯長期的「外交協作」
中國與俄羅斯、烏克蘭同時保持友好關係。但隨著美中關係對立正酣之際，中國有反向緊抓俄羅斯的趨勢，所謂中俄國際協作的宗旨是體現雙方作為世界大國和安理會常任理事國的使命和擔當，致力於維護世界和平穩定及國際公平，促進尊重國際法，推動國際關係民主化，推動國際秩序朝更加公正合理的方向發展，兩國發表戰略協作聲明在習近平上任後更趨頻繁、緊密（如表1）。[1]兩國屢在重大國際問題採取共同立場，例如2017年《中俄關於當前世界形勢和重大國際問題的聯合聲明》，共同反對在歐亞地區部署反飛彈系統，即是韓美協商部署「薩德系統」（THAAD）期間；兩國元首在2019年6月簽署《中俄關於加強當代全球戰略穩定的聯合聲明》，適值美國研議退出《中程飛彈條約》（Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty, INF Treaty）；2022年2月4日兩人發布《中俄關於新時代國際關係和全球可持續發展的聯合聲明》宣示，「將加強對外政策協調」，捍衛共同利益，維護國際和地區力量平衡，「兩國友好沒有止境，合作沒有禁區，加強『戰略協作』，不針對第三國，也不受第三國和國際形勢變幻影響」，更共同反對「北約擴張」；[2]3月16日，國際法院（International Court of Justice, ICJ）以13票贊成、2票反對，裁決俄羅斯立即停止對烏軍事行動，兩名反對者為俄羅斯籍副院長格沃爾吉安（Kirill Gevorgian）和中國籍法官薛捍勤。[3]此均說明兩國在外交與戰略的緊密協作。
表1、中俄歷次「戰略協作」與國際關係聯合聲明
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發布時間 |
文件名稱 |
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2008年5月24日 |
《中俄關於重大國際問題的聯合聲明》 |
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2011年6月17日 |
《中俄關於當前國際形勢和重大國際問題的聯合聲明》 |
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2012年6月6日 |
《中俄關於進一步深化平等信任的中俄全面戰略協作夥伴關係的聯合聲明》 |
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2013年3月23日 |
《中俄關於合作共贏、深化全面戰略協作夥伴關係的聯合聲明》 |
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2015年5月9日 |
《中俄關於深化全面戰略協作夥伴關係、宣導合作共贏的聯合聲明》 |
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2016年6月26日 |
《中俄關於加強全球戰略穩定的聯合聲明》 |
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2017年7月5日 |
《中俄關於進一步深化全面戰略協作夥伴關係的聯合聲明》 《中俄關於當前世界形勢和重大國際問題的聯合聲明》 |
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2019年6月5日 |
《中俄關於發展新時代全面戰略協作夥伴關係的聯合聲明》 《中俄關於加強當代全球戰略穩定的聯合聲明》 |
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2022年2月4日 |
《中俄關於新時代國際關係和全球可持續發展的聯合聲明 |
資料來源：林柏州整理自中國外交部有關俄羅斯之文件。
因此，中國國務委員兼外交部長王毅2月19日以視訊方式於第58屆慕尼黑安全會議演說稱，北約是冷戰產物，質疑東擴是否有利歐洲和平穩定；至於解決方式，則認為烏國應當成為東西方溝通的橋樑，而不應該成為大國對抗的前沿，「俄方的合理安全關切應該得到尊重和重視」。這一說法，與普欽2月24日電視演說稱，烏克蘭是俄羅斯歷史領土，形容「北約擴張」是西方對俄羅斯的「圍堵」（containment）政策，[4]兩者可謂相互呼應。
戰爭發生之後，王毅在2月25日與英、法及歐盟外交首長通話闡述立場雖表達，尊重和保障各國的主權和領土完整，「烏克蘭問題上同樣適用」，但卻對發動「侵略」的俄羅斯不加指責，竟稱「俄羅斯在安全方面的正當訴求理應得到重視和妥善解決」，「烏克蘭問題的演變有著複雜歷史經緯。烏克蘭應當成為東西方溝通的橋樑，而不應淪為大國對抗的前沿」[5]此種「指責受害者」（victim blaming）論述，[6]即要求國際社會應注意俄羅斯的安全需求，烏克蘭要檢討對外政策；與國際社會普遍「譴責加害者、同情被害者」形成強烈反差，正說明兩國緊密的外交協作（有關中國對烏克蘭問題的立場見表2）。
表2、中國在烏克蘭問題的基本外交立場
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主張 |
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戰前 |
● 各方應該堅持政治解決的大方向，充分利用「諾曼第機制」（德、法、烏、俄）等多邊平臺，通過對話協商全面解決烏克蘭問題。（習近平2月16日）。 ● 各國的主權、獨立和領土完整都應當得到尊重和維護，對烏克蘭也不例外。（王毅2月19日）。 ● 北約是冷戰產物，東擴是烏俄紛爭主因。（王毅2月19日）。 ● 2015年「明斯克協定」是當事方通過談判達成的具有約束力的協定，得到了聯合國安理會的核可，是解決烏克蘭問題的唯一出路。（王毅2月19日）。 ● 烏國應當成為東西方溝通的橋樑，而不應該成為大國對抗的前沿。（王毅2月19日）。 ● 俄羅斯的合理安全關切應該得到尊重和重視。（王毅2月19日）。 |
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戰間 |
● 要摒棄冷戰思維，重視和尊重各國合理安全關切，通過談判形成均衡、有效、可持續的歐洲安全機制。（習近平2月25日）。 ● 尊重和保障各國的主權和領土完整，烏克蘭問題上同樣適用。（王毅2月25日）。 ● 重申北約東擴對俄羅斯安全的疑慮應獲解決。（王毅2月25日）。 ● 各方保持克制，防止人道危機。（王毅2月25日）。 ● 歡迎烏俄直接對話談判，也重申烏克蘭不應淪為大國對抗的前沿。（王毅2月25日）。 ● 聯合國安理會應發揮建設性作用，不贊成授權動武或制裁。（王毅2月25日）。 ● 重申烏克蘭問題原因錯綜複雜，應照顧當事國合理安全關切，願在需要時與國際社會一道開展必要的斡旋。（王毅3月7日）。 |
資料來源：〈習近平同法國總統馬克龍通電話〉，《中國外交部》，2022年2月16日，https://reurl.cc/VjZkZ6；〈王毅：各方需為和平而努力，而不是一味製造恐慌，渲染戰爭〉，中國外交部，2022年2月19日，https://reurl.cc/02b7ek；〈王毅談化解烏克蘭危機的四點主張〉，《中國外交部》，2022年3月7日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/202203/t20220307_10648853.shtml；〈王毅闡述中方對當前烏克蘭問題的五點立場〉，《中國外交部》，2022年2月26日，https://reurl.cc/qObQ2R ;〈習近平同俄羅斯總統普京通電話〉，《中國外交部》，2022年2月25日，https://reurl.cc/ve4lgy。
二、中國對俄羅斯的經濟支援
根據「聯合國糧農組織」（Food and Agriculture Organization, FAO）資料，俄羅斯與烏克蘭均是主要糧食生產國，俄為小麥第1大出口國、烏為第5大；俄為大麥第3大、烏為第2大；俄為葵花子第2大、烏為第1大；俄為玉米第6大、烏為第3大。目前高度依賴烏俄兩國糧食的國家多為中亞及東歐國家，其糧食安全勢必受到戰事影響，[7]不太可能加入制裁俄羅斯行列。雖然，美歐日等各國紛紛祭出金融、經濟制裁，德國暫停「北溪2號」（Nord Stream 2）天然氣管路計畫，民間企業也掀起撤資運動，但能否造成俄羅斯通膨、經濟衰敗，進而引發內部劇變仍需觀察。
依「國際貨幣基金」（IMF）資料，中國2021年國內生產毛額（GDP）為16.8兆美元，為俄羅斯1.7兆美元近十倍。2021年中烏雙邊貿易額約180億美元；中俄雙邊貿易額卻達1468.87億美元，顯見中烏、中俄雙邊貿易量差距大，中俄在戰略、經貿重要性均高於中烏關係。普欽在2022年2月訪問北京簽署15項合作協議，包含放寬俄羅斯大麥、小麥進口，增購天然氣、原油，更制定「服貿」及「貨貿」路線圖等，以達成雙邊年貿易額2,000億美元目標。[8]此次俄羅斯部分銀行遭「環球銀行金融電信協會」（SWIFT）國際匯款系統剔除，中共「人民幣跨境支付系统」（CIPS）可能成為其替代管道。隨著歐美加大對俄羅斯經濟制裁，俄羅斯與全球經濟正加速「脫鉤」，未來中國及中亞市場將取代歐美成為俄經濟復甦的驅動力，中國則是國際制裁的最大漏洞。
參、趨勢研判
一、中俄結盟將改變歐洲「重經濟交往，輕安全威脅」政策思維
蘇聯解體之後，烏克蘭曾是僅次於俄羅斯的第二大加盟共和國，擁有1/3蘇聯核武庫，世界第三大核武國，[9]烏克蘭議會1994年11月批准《禁止核子擴散條約》（Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons），並將境內所有核武運往俄羅斯銷毀。烏克蘭由擁核國轉為非核國，也獲得美、英、俄12月簽署《關於烏克蘭加入〈不擴散核武器條約〉的安全保證備忘錄》（Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons，即《布達佩斯安全保障備忘錄》），明文承諾尊重烏克蘭獨立、主權與現存領土邊界；承諾不對烏使用武力或以武力威脅其領土完整與政治獨立、不對烏經濟脅迫；如烏克蘭面臨或遭到侵略危險，三國將立即推動聯合國安理會採取措施，對烏克蘭提供援助。[10]事實上，中國在《中國政府關於向烏克蘭提供安全保證的聲明》、1992年1月《中烏建交聯合公報》、10月《中烏聯合公報》和1994年9月《中烏聯合聲明》、2013年締結的《中烏友好合作條約》，均承認並尊重烏克蘭的獨立、主權和領土完整。烏俄戰爭凸顯中俄兩國無視於自身在過去的外交承諾。
部分評論無視於前蘇聯加盟共和國多數民意走向，將衝突原因導向有關國家「疏俄」、加入北約等（北約擴張概況如表3）。[11]例如普欽2008年8月曾以軍事入侵喬治亞的南奥塞梯（South Ossetia）、阿布哈茲（Abkhazia）地區，即是以喬治亞希望加入北約為理由。2022年亦如法炮製類似行動，揮軍進入烏東地區，並承認頓涅茨克（Donetsk）和盧甘斯克（Luhansk）兩區獨立。事實上，普欽曾在2021年12月對北約提出協議草案，清楚闡述其陳兵烏東邊界的戰略意圖，包含北約停止東擴、自歐洲撤出核武、禁止北約軍隊部署鄰近區域等。[12]此種希望恢復蘇聯時代光榮的想法，無視於民意與國際情勢演變，為歐洲安全穩定投下不利變數；而中俄在烏克蘭問題的戰略協作，讓歐洲重新警覺安全威脅的急迫性，也凸顯各國對中俄長期維持「重經濟交往，輕安全威脅」政策危害，未來歐洲勢必調整與中俄的雙邊關係，特別是中國可能軍援俄羅斯，或將迫使歐盟對中國實施經濟制裁。
表3、冷戰後「北約擴張」情況
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時間 |
1999 |
2004 |
2009 |
2017 |
2020 |
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加入 國家 |
波蘭 匈牙利 捷克 |
羅馬尼亞、保加利亞、斯洛伐克、斯洛維尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛 |
克羅埃西亞 阿爾巴尼亞
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蒙特內哥羅 |
北馬其頓 |
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成員總數 |
19 |
26 |
28 |
29 |
30 |
資料來源：“A Short History of NATO,” North Atlantic Treaty Organization, https://www.nato.int/cps/en/natohq/declassified_139339.htm.
二、北約成員國安全合作將更趨緊密
根據北約在1999年所建立的「成員國行動計畫」（Membership Action Plan, MAP）程序，若欲加入北約需針對政治和經濟問題、國防∕軍事問題、資源問題、安全問題、法律問題等五個方面進行整備工作。回顧烏俄關係的惡化源於烏克蘭前親俄總統亞努科維奇（Viktor Yanukovych）2013年底決定終止與歐盟簽署《歐盟—烏克蘭聯繫協定》（EU-Ukraine Association Agreement），轉向與俄羅斯簽訂關稅協定，引發烏國境內大規模示威，最終導致親俄政權垮台。俄羅斯在2014年3月趁隙運用「混合戰」（Hybrid Warfare）併吞克里米亞，烏東地區也在此時爆發親俄民兵與基輔政府軍之間的武裝衝突。期間雖然簽訂兩次《明斯克協議》（Minsk Agreements），內容包含停火；設立停火區；立法確立頓涅茨克和盧甘斯克自治臨時地位；釋放人質與俘虜；禁止起訴和懲處衝突有關人員；改善人道主義狀況；撤出非法軍隊、軍事裝備、民兵、傭兵等。[13]綜觀之，烏克蘭藉由協議維持烏克蘭領土主權完整，排除俄軍介入；俄羅斯則可確立頓涅茨克和盧甘斯克自治地位。[14]不過，協議顯未能滿足蒲亭的慾望。
東歐國家在冷戰後，紛紛加入北約不但象徵民意趨向民主、追求自主防衛，更有告別前蘇聯的社會要求。北約自1999年啟動「門戶開放」政策，美國總統小布希曾在2008年北約高峰會強調，「北約大門必須向與我們熱愛自由的歐洲國家維持開放」，現任國務卿布林肯（Antony Blinken）2022年1月更明確回應北約「大門維持敞開是承諾」，北約國防部長2月集會也確認「不接受回到勢力範圍、大國霸凌、脅迫或支配的年代」，德國決定撥款1,000億歐元進行軍備更新。[15]此顯示北約不會停止東擴，且會藉此次烏俄戰爭加強安全合作。[16]
[1] 《中俄關於發展新時代全面戰略協作夥伴關係的聯合聲明》，《中國外交部》，2019年6月6日，https://reurl.cc/g0bjx4。
[2] 《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關於新時代國際關係和全球可持續發展的聯合聲明（全文）》，《中國中央人民政府網》，2022年2月4日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-02/04/content_5672025.htm。
[3] “International Court Orders Russia to ‘Immediately Suspend’ Military Operations in Ukraine,” United Nations, March 16, 2022, https://news.un.org/en/story/2022/03/1114052; “Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation),” International Court of Justice, March 16, 2022, https://reurl.cc/jkEErD.
[4] “Full Text: Putin’s Declaration of War on Ukraine,” The Spectator, February 24, 2022, https://www.spectator.co.uk/article/full-text-putin-s-declaration-of-war-on-ukraine.
[5] 〈王毅談化解烏克蘭危機的四點主張〉，《中國外交部》，2022年3月7日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/202203/t20220307_10648853.shtml；〈王毅闡述中方對當前烏克蘭問題的五點立場〉，《中國外交部》，2022年2月26日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202202/t20220226_10645790.shtml。
[6] “Victim Blaming,” The Canadian Resource Center for Victims of Crime, August 2009, https://crcvc.ca/docs/victim_blaming.pdf.
[7] “The Importance of Ukraine and the Russian Federation for Global Agricultural Markets and the Risks Associated with the Current Conflict,” Food and Agriculture Organization of the United Nations, March 2022, https://www.fao.org/3/cb9013en/cb9013en.pdf.
[8] 〈海關總署關於進口俄羅斯大麥植物檢疫要求的公告〉，《中國海關總署》，2019年7月29日，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/zfxxgkml34/3686231zwgk/index.html；〈中俄簽署一系列合作檔〉，中國外交部，2022年2月4日，https://reurl.cc/jk4xYp。
[9] “Ukraine’s Nuclear Regret: A Look Back at when and why Kyiv Gave up Its Arsenal,” First Post, February 24, 2022, https://reurl.cc/KpLv4p.
[10] “Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons,” Treaties and international agreements registered or filed and recorded with the Secretariat of the United Nations, Vol. 3007(2014), https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%203007/Part/volume-3007-I-52241.pdf
[11] Ted Galen Carpenter, “Ignored Warnings: How NATO Expansion Led to the Current Ukraine Tragedy,” Cato Institute, February 24, 2022, https://reurl.cc/ak7ZQD; Thomas Friedman; “This Is Putin’s War. But America and NATO Aren’t Innocent Bystanders,” New York Times, February 21, 2022, https://reurl.cc/9OQ6xX；〈烏克蘭危機「禍根」在北約〉，《環球網》，2022年2月23日，https://world.huanqiu.com/article/46vXMQDyRak。
[12] Vladimir Isachenkov and Lorne Cook, “Russia Sets out Tough Demands for Security Pact with NATO,” AP NEWS, December 18, 2021, https://apnews.com/article/business-europe-russia-ukraine-moscow-6f0b3cf18eba2bfa8ec4ee6d209eee74.
[13] “Memorandum on the Implementation of the Provisions of the Protocol on the Outcome of Consultations of the Trilateral Contact Group on Joint Steps Aimed at the Implementation of the Peace Plan of the President of Ukraine, P. Poroshenko, and the Initiatives of the President of the Russian Federation, V. Putin,” United Nations Peacemaker, September 19, 2014, https://reurl.cc/AKzoz3; “Protocol on the Outcome of Consultations of the Trilateral Contact Group on Joint Steps Aimed at the Implementation of the Peace Plan of the President of Ukraine, P. Poroshenko, and the initiatives of the President of the Russian Federation, V. Putin,” United Nations Peacemaker, May 9, 2014, https://reurl.cc/QjGdKO .
[14] “Minsk Agreement no Longer Exists: Putin,” Daily Sabah, February 22, 2022, https://www.dailysabah.com/world/europe/minsk-agreement-no-longer-exists-putin.
[15] “NATO Defence Ministers Reaffirm Their Strong Commitment to Open Door Policy, and the Importance of Partnerships,” NATO, February 17, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_191897.htm; Robyn Dixon, Karoun Demirjian, Bryan Pietsch and Rick Noack, “U.S., NATO Send Written Responses to Russia on Its Demands over Ukraine Crisis,” Washington Post, January 26, 2022, https://reurl.cc/xOk4vZ; David Brunnstrom, Susan Cornwell, “NATO Promises Ukraine, Georgia Entry One Day,” Reuters, April 3, 2008, https://www.reuters.com/article/us-nato-idUSL0179714620080403.
[16] 〈應急管理部召開航空應急救援力量建設視訊會議〉，《中華人民共和國應急管理部》，2022年2月25日，https://www.mem.gov.cn/xw/bndt/202202/t20220225_408674.shtml。