俄烏戰爭對中國「糧食安全」的影響
2022.03.25
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壹、新聞重點
2022年2月23日，中國海關總署公告《關於允許俄羅斯全境小麥進口的公告》（以下簡稱《公告》），允許俄羅斯全境小麥進口，但發生「小麥矮腥黑穗病」（dwarf bunt of wheat）的地區除外，且僅限於加工用途之春小麥。復以世界糧倉之俄烏雙方爆發戰爭，恐加劇全球糧食供應緊張情勢，甚至引發糧食危機。[1]又中國為一糧食進口大國，且適逢「二十大」舉辦年，糧食安全為維持社會穩定之首要任務之一，故本文將針對俄烏戰爭對中國糧食安全所帶來的影響進行說明。
貳、安全意涵
一、中國開放俄羅斯小麥進口以確保自身穀物供應平穩
中國是小麥生產與消費大國，基本上維持自給自足。2019年以前小麥每年僅進口300餘萬噸，但2020年開始進口量大增。2020年與2021年進口量分別為838與977萬噸。其中，超過八成來自於澳大利亞、美國與加拿大，分別占進口量的28%、27.9%、26%。[2]而俄羅斯小麥由於受到進口配額、中俄檢疫標準差異與物流運輸瓶頸三項條件之限制，在中國規模並不大，2021年僅占0.5%。
此外，中國也因病蟲害、氣候、養豬數量增加等影響下，進口玉米的需求大增。2019年以前，中國進口的玉米大多來自於烏克蘭，約占8成，但在美中貿易戰後，中國承諾進口美國農產品，致使美國在2021年成為中國最大玉米進口國，達73%，烏克蘭進口份額不到三成。[3]目前受到戰火波及，烏克蘭玉米已無法以船運出口。這將造成中國嚴重畜產飼料短缺，衝擊畜牧業發展。
在疫情導致供應鏈重整的過程中，提高庫存與多供應源並存成為強化供應鏈韌性的方法。而中國過度依賴目前具敵意的西方國家小麥與玉米，未來恐有受制裁牽絆的疑慮，適度提高俄羅斯小麥進口，有助於強化中國的糧食安全。
二、中國植物油穩定供應恐受到影響
由於俄烏兩國為植物油原料之重要產地，故戰爭爆發不僅影響其出口，亦可能連帶影響中國植物油的穩定供應。以葵花籽油為例，2021年中國從烏克蘭進口的數量為87.85萬噸，占其總進口量69.39%；其次則為俄羅斯的35.85萬噸，占其總進口量28.32%。[4]至於大豆，2021年中國大豆總產量為1,640萬噸，進口9,651.8萬噸，顯示中國的大豆依存度高；且據《彭博社》（Bloomberg）報導，中國正在搶購美國大豆，充分顯示中國對大豆供應的擔憂，希冀藉此減緩戰事所造成的影響與衝擊。[5]
同時，根據《全球生態環境遙感監測2021年度報告》，中國大宗糧油作物產量年增長率僅為0.5%，又此次戰事影響兩國糧油的出口，[6]連帶影響中國的植物油的穩定供應。
三、化學肥料的禁運恐導致中國糧食減產
俄羅斯乃全球最大的氮肥出口國、第二大鉀肥出口國和第三大磷肥出口國，化肥出口量占全球的兩成。2020年中國自俄羅斯進口約185萬噸的鉀肥，約占中國總進口量的20.38%；氮肥少許；磷肥則沒有進口；另外，由於白俄羅斯也受到制裁，出口將因此受限，2020年中國自白俄羅斯進口約171萬噸，約占中國總進口量的18.86%，兩國合計約占中國鉀肥進口的4成。[7]
在進口受阻的隱憂下，中國鉀肥的價格持續上漲，光3月11日到14日4天之間，漲幅達0.66%。目前進口氯化鉀的價格每噸約為5,000-5,500元人民幣，與今年年初每噸4,166元的價格相比，漲幅超過22%，與去年同期相比，則上漲約80%。[8]
植物若缺乏鉀肥，容易造成膨壓降低，也較無法抗旱與抗寒，對真菌的侵襲較為敏感，因此，若鉀肥進口供應不足，則將降低今年中國的農作物收成。
參、趨勢研判
一、「小麥矮腥黑穗病」可能因此傳入中國
根據2021年中國所公布之《中華人民共和國進境植物檢疫性有害生物名錄》，「小麥矮腥黑穗病」菌屬於第278號檢疫性有害生物，是麥類黑穗病中危害最大且極難防治的檢疫性病蟲害之一，可透過種子、土壤傳播，且可在土壤中存活十年。[9]過去，為了防止該病菌傳入中國境內，中國從俄國進口之小麥數量很少，2021年僅進口4.88萬噸。如今，為了因應穀物價格上漲與糧食緊張壓力，中國開放俄羅斯全境小麥進口，雖排除發生「小麥矮腥黑穗病」地區、僅限於加工用途之春小麥，《公告》明定俄國應提供監測結果，且出口之小麥不得與冬小麥或產自「小麥矮腥黑穗病」疫區之小麥混合等措施。然而，這無法排除該病菌傳入中國境內的可能性，[10]因為可能存在監測報告作假、檢疫工作未到位等問題。因此，中國必須採取嚴格的檢疫措施，否則難以杜絕該病菌傳入的機會。
二、中國將持續擴大大豆種植
根據統計數據，相較於2020年，2021年中國大豆的產量為1,640萬噸與進口9651.8萬噸，分別減少320萬噸與381萬噸，呈現「雙減」情況。[11]為補足大豆的需求缺口，並提高自給率，除了2021年中共中央農村工作會議強調「大力擴大大豆和油料生產」外，同年12月召開之全國農業農村廳局長會議亦再度強調要擴種大豆油料，並將其列為明年必須完成的重大政治任務；且要求透過恢復東北4省區大豆種植面積、推廣玉米大豆帶狀複合種植以及加快推廣新模式與技術等政策，以利於擴大大豆種植。[12]
加上，俄烏戰爭勢必影響衝擊大豆、葵花籽以及菜籽等製油原料之進口，故2022年《中央一號文件》即指出「大力實施大豆和油料產能提升工程」。因此，為解決「大豆油料自給率較低」這一結構性問題，農業農村部部長唐仁健於2022年2月23日之記者會上指出，中國必須透過擴大大豆和油料種植，並強調「擴大一畝是一畝，多收一斤是一斤，中國油瓶要裝中國油」。[13]是以，為能降低中國大豆之對外依存度，提升大豆自給率，據《「十四五」全國種植業發展規劃》，中國將設法增加大豆種植面積，透過推廣大豆、玉米帶狀複合種植面積5,000萬畝、擴大輪作規模等政策，以期將大豆種植面積提高至1.6億畝、產量達到2,300萬噸。[14]
三、中國將持續採取強化「糧食安全」之政策作為
儘管中國一再宣稱糧食供應安全無虞，但由於受到俄烏戰爭導致穀物供應短缺、去年秋季強降雨延誤小麥播種等因素影響，且今年適逢「二十大」舉辦年，為有助於強化自身「糧食安全」，以避免影響民生生活，甚至是社會穩定與政治穩定。為此，中國領導人及相關官方文件一再強調「糧食安全」的重要性，例如2022年《中央一號文件》即指出，穩定全年糧食播種面積和產量，確保糧食播種面積穩定、產量保持在1.3兆斤以上。同時，習近平與李克強亦分別於2022年全國政協會議與政府工作報告中，指出「保障『糧食安全』是實現經濟發展、保障社會穩定、維護國家安全的基礎」以及「裝滿『米袋子』、充實『菜籃子』，把14億多中國人的飯碗牢牢端在自己手中」。[15]
因此，為能降低內外部因素所帶來的影響與衝擊，中國將持續採取強化「糧食安全」之相關政策作為，第一是確保耕地面積，除了於2020發布《關於防止耕地「非糧化」穩定糧食生產實施方案》外，中國並於2021年通過《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》，以利於遏制「耕地非農化」，防止「耕地非糧化」。同時於今年啟動第三次全國土壤普查，透過清查土地使用情況，以期能「為守住耕地紅線」。[16]其次，則是確保作物種子供應充足，中國透過加強種子之調度、儲備等措施，以期確保春夏能夠順利播種。[17]
[1] 〈海關總署公告2022年第21號（關於允許俄羅斯全境小麥進口的公告）〉，《中華人民共和國海關總署》，2022年2月23日，https://pse.is/429v7s；“Russia-Ukraine War Adds Pressure to Already High Food Prices, Threatening Food Security for Millions,” The Wall Street Journal, March 19, 2022, https://reurl.cc/nE34q2。
[2] 〈中國小麥進口創新高：八成來自澳美加 從俄進口不足1%〉，《新浪新聞》，2022年3月3日，https://news.sina.com.tw/article/20220303/41309340.html。
[3] 〈21年我國玉米進口總量中烏克蘭玉米占比下降〉，《新浪財經》，2022年2月24日，https://finance.sina.com.cn/money/future/agri/2022-02-24/doc-imcwipih5137568.shtml。
[4] 〈解讀：俄烏局勢下的葵花籽油市場〉，《新浪財經》，2022年3月7日，https://finance.sina.com.cn/money/future/agri/2022-03-07/doc-imcwipih7061451.shtml
[5] 〈戰火延燒先搶糧！中國正採購美國玉米、大豆〉，《自由時報》，2022年3月4日，https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/3848542；〈產需缺口擴大、對外依賴度高 大豆如何提高自給率〉，《人民網》，2022年2月12日，http://finance.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0212/c1004-32350588.html。
[6] 〈近十年我國大宗糧油作物產量年增長率為0.5%〉，《人民網》，2021年12月21日，http://finance.people.com.cn/BIG5/n1/2021/1221/c1004-32313278.html。
[7] 中國進口化學肥料資料來源計算自Trade Map資料庫：https://www.trademap.org。
[8] 〈俄烏衝突下，肥料也漲價了！〉，《新浪財經》，2022年3月14日，https://finance.sina.com.cn/wm/2022-03-14/doc-imcwiwss6028902.shtml。
[9] 〈《中華人民共和國進境植物檢疫性有害生物名錄》〉，《中華人民共和國海關總署》，2021年4月9日，http://www.customs.gov.cn/dzs/2746776/3699554/2021060516253673681.pdf；〈海關總署公告中提到的小麥矮腥黑穗病是什麼？〉，《東方網》，2022年2月24日，https://j.eastday.com/p/1645696609042834。
[10] 中國曾經在從美國、加拿大、羅馬尼亞等國進口的小麥中發現帶有矮腥黑穗病，詳見崔良剛、程義美，〈小麥矮腥黑穗病的發生及防治〉，《吉林農業》，2003年第2期，頁22-23。
[11] 〈產需缺口擴大、對外依賴度高 大豆如何提高自給率〉，《人民網》，2022年2月12日，http://finance.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0212/c1004-32350588.html。
[12] 玉米大豆帶狀複合種植是指通過利用合理的玉米大豆行間比來進行耕作，有助於玉米產量不會因此減少，又可增加一季大豆收穫。詳見〈全國農業農村廳局長會議在京召開〉，《中華人民共和國農業農村部》，2021年12月27日，http://www.moa.gov.cn/ztzl/zyncgzh2021/zxdt/202112/t20211227_6385698.htm。
[13] 〈國新辦舉行2022年全面推進鄉村振興重點工作發布會〉，《中華人民共和國國務院新聞辦公室》，2022年2月23日，https://reurl.cc/Rjlm0g。
[14] 〈中央農村工作會議在京召開〉，《人民網》，2021年12月27日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2021/1227/c1024-32317329.html ；〈全國農業農村廳局長會議在京召開〉，《中央人民共和國農業農村部》，2021年12月27日，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202112/t20211227_6385696.htm；〈農業農村部關於印發《「十四五」全國種植業發展規劃》的通知〉，《中央人民共和國農業農村部》，2021年12月29日，http://www.moa.gov.cn/govpublic/ZZYGLS/202201/t20220113_6386808.htm。
[15] 〈習近平看望參加政協會議的農業界社會福利和社會保障界委員〉，《人民網》，2022年3月7日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0307/c435113-32368302.html；〈李克強在政府工作報告中提出，今年大力抓好農業生產，促進鄉村全面振興〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2022年3月5日，https://reurl.cc/Rjlm0x。
[16] 〈國務院關於開展第三次全國土壤普查的通知〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2022年2月16日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/16/content_5673906.htm。
[17] 〈農業農村部：今年春夏播作物生產用種有保障〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2022年3月2日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-03/02/content_5676493.htm。