在相互猜疑中邁向管控分歧的美中關係
2022.07.29
瀏覽數
9013
壹、新聞重點
2022年7月9日美國國務卿布林肯（Antony Blinken）與中國外交部長王毅，藉G20外長會議於印尼巴里島會面。[1] 此次是美中藉〈拜登政府對華政策方針〉（The Administration’s Approach to the People’s Republic of China，2022年5月26日）與〈美國對華認知中的謬誤和事實真相〉（2022年6月19日）的言辭交鋒後，兩人首次碰面。2022年上半年以來，美中主管外交事務的負責人，包含蘇利文（Jacob Sullivan）、楊潔篪，以及布林肯、王毅，共計已晤談過三次。然而，美中相互猜疑的陰影仍遲遲揮散不去。下文將採〈拜登政府對華政策方針〉、〈美國對華認知中的謬誤和事實真相〉，以及上半年美中高階官員會面等訊息，闡釋中共為何會對美國當今的對華政策抱持猜疑的態度，以及美中關係未來可能的新方向。
貳、安全意涵
一、美國對華政策轉向有其意識形態基礎
根據中國外交部訊息，布林肯與王毅於今（2022）年G20召開期間會面，王毅又重提美方對華認知存在問題，故對華政策偏離了正確軌道。[2] 自2018年以來，中共主管對外關係事務決策圈，便已達成美中關係動盪是源自於美方對華認知錯誤的共識。〈美國對華認知中的謬誤和事實真相〉一文不僅逐項回應〈拜登政府對華政策方針〉，同時也是中共首次全面性地論述何謂「美方對華認知錯誤」，並藉此系統性地回擊美方對中共的各項指控。
從中共的角度來看，美國對華認知錯誤的軸心為，中國企圖挑戰美國主導國際秩序的地位。美方批評中國追求國家發展、對外經略的手段有別於西方民主價值，並以此為中國企圖破壞國際建制的論據。例如：為了維繫社會穩定、經濟發展與提升國家實力，中共發展出罔顧人權、侵害公民的隱私權、破壞自由經濟競爭體系，以及漠視國際規範等作為。美國自川普政府後期開始，逐步以此論述證成未來對華政策以遏制中國為主軸的正當性。
值得注意的是，美方對中方作為一系列的批評，其實對中共而言，均在凸出雙方分殊的意識形態。在檯面上，中共雖以美國對華認知錯誤為指控標的，但真正忌憚的是，當雙方綜合國力趨近，導致原本可擱置的意識形態分歧，變成了未解的難題。更有甚者，美國在檢討「交往政策」（engagement policy）是否完成既定目標的當下，意識形態恐成為美國跨黨政治動員抗中的最大公約數。[3]
二、美中之間迴避不了的競爭關係
拜登政府上台後，中共仍對美存疑的原因，除了美國對華政策轉向有其意識形態基礎之外，也源自於美方將美中定義為一組競爭關係，甚至已成為美國國內「政治正確」的標準。[4] 未來美國將採強化自身能力（投資）與協同（集結盟友）為政策架構，試圖在捍衛國際秩序的競爭中勝出。[5]
對中共而言，一旦雙方走入競爭關係，無可避免地，美國下一步自然會思考如何強化自身、削弱對方（中國）；極大化擴張自身陣營、壓縮對方（中國）的空間。此外，循著美方將雙方定義為競爭關係的前提下，中共顯然也認為，美方指控中國正在提供國際社群另一種國際秩序運作的選項。因此，中共高層一再對外強調中國願意維護既有的國際秩序，即在表明自身無意提供另一個國際秩序的選項，以此駁斥美國上述的指控。
中共正是看到未來美國擬改變中國所處之戰略環境，因而提出「百年未有之大變局」的憂慮，以暗示中國長期以來受益於國際秩序所提供的穩定與利基將一去不復返。若美國對華政策持續朝既定目標前進，將迫使中國在完成「中華民族偉大復興」的道路上承受更大的阻力。
參、趨勢研判
一、美中之間將出現管控分歧的機遇期
縱使美中互動的結構正逢演變期，中共也認知到，短時間內美方修正對華政策的基礎難以撼動，但雙方也正抓住管控分歧的機遇期，減緩爆發衝突的機率。美中關係若缺乏管理分歧的機制，一旦爆發危機，對於國際社會而言都是不可承受之重。本文認為，雖然美中雙方都在調整與適應新的交往政策，但雙方卻因各自內、外部因素，分別在擬定或落實彼此往來的政策時，未如預期一般發揮效果，因而或在近期可創造出了一個管控分歧的機遇期。
有論者認為，隨著美中雙方的貿易關係從依賴轉為互賴，彼此間的衝突要上升至軍事衝突的風險並不高。[6] 雖然相較於過去，美中勢必隨著「中國崛起」而處於更加緊張的關係，但不論是美國或中國任一方，也都深知難以於短時間內調整彼此貿易互賴的現狀。最後可能出現雙方雖欲強化自身的經濟實力，但對峙的手段恐將顯得左支右絀，如下所述。
一方面，美國在經濟議題上尋求遏制中國的政策清晰度及實踐的程度並不如預期。前者可從近期對中關稅是否撤銷觀之。拜登政府囿限於國內通膨節節攀升，以及關稅手段是對華談判重要的籌碼而進退維谷。[7] 此外，雖然拜登政府有別於川普政府，視中國國家資本主義為美國打擊的目標，但針對中國戰略產業重啟的301調查卻仍未見下文。[8]後者則可自「印太經濟架構」（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF）與大規模投資美國基礎建設等政策觀之。第一，「印太經濟架構」只談數據資料分享，而未觸及各國如何調整市場准入門檻（如關稅），以及貿易對話如何展開等議題。[9] 其次，拜登政府規劃了投資美國，提升自身競爭力的法案，但仍受國內政治的問題而未獲國會批准。[10] 由於對華政策的清晰度與落實的程度受質疑，拜登政府對華政策中威嚇與圍堵的力道將受到削弱。
另一方面，中共受限於美國（西方國家）在技術輸入、資本、出口市場與制度引入的貢獻等因素，在對美政策上遲遲缺乏一系統性的論述，導致中共目前看來處於被動回應美國對華戰略的地位。中共自習近平第二任期後，為了應對經濟發展動能不足的困局，決意推進「高水平對外開放」。此舉除了擴大商品、服務、生產要素流入、流出的規模與品質外，也企圖推動境內的「制度性開放」，「倒逼」境內法規循國際經貿標準的方向調整，以及參與引領國際經貿規則，形成一套服務中國市場對外開放的制度體系。[11] 雖中共所制定的經濟規劃與產業政策面向複雜，但中共對美國（西方國家）擴大市場的開放性是有其現實面上的考量，而不只是宣傳口號而已。一如賈慶國（中國全國政協常務委員、外事委員會委員暨北京大學國際關係學院教授）所言，國家安全的內涵多元，且各次領域彼此相關聯，在做決策時，應務實地平衡並隨時調整經濟、軍事、外交等次領域之間相對的權重。[12] 中共對美政策將無法只單看如何提高軍事實力，而忽視經濟利益。
此外，今（2022）年美中也都即將迎來國內重要的政治週期。前者是11月國會的期中選舉，被視為拜登政府的一次期中考；後者也於秋天準備召開二十大，習近平正準備打破慣例尋求第三次連任。然而，美中卻分別於今年上半年面臨嚴峻的經濟問題。如此一來，不論在期中選舉或是二十大前，外交議題的重要性將不如迫在眉睫的內政問題。在經濟層面上，美國正經歷自1980年代初期以來最嚴重的通貨膨脹，2022年7月的消費者物價指數（Consumer Price Index, CPI）達9.1%。中國的經濟狀況也不容樂觀，3月上海因疫情首度採行「全域靜態管理」，第二季度的GDP成長率僅0.4%，青年就業率、地方村鎮銀行「取款難」與「爛尾樓停貸潮」的困境一波接一波。本文認為，美中極有可能在內政困境下，選擇「回防」國內議題，進一步鞏固管控分歧的機遇期。
綜上述，美中關係的確正在轉型，但在轉型過程中，雖存在推動變化的動能，但同樣也會面臨既有結構抗拒的力量。本文主張，不應偏廢任何一方的拉扯政策的動力，美中關係隨時會因國內、外因素而處於雙方停、看、聽的狀態。美中關係未來的走向，可能將於多輪的協商、談判與妥協過程後，最終成為一組相互糾纏的對抗關係。美中關係在國家核心利益上，勢必將走上競爭對抗，但在某些可以妥協的面向上，則可爭取到對方的理解，選擇繼續擱置。值得注意的是，美中對於何謂國家利益的排序，將受到來自國內、國際變數的影響而處於變動的狀態。因此，各階段雙方的應對方式，也恐隨之修正。
二、未來美中應逐步朝向管控分歧的方向邁進
自拜登上任以來，美中各層級官員互動較之川普政府頻繁。同時，雙方更強調保持溝通管道暢通的重要性，應加強接觸對話、減少誤解誤判、妥善管控分歧。外界多半也認為，美中有望藉由多次、多層級的對話建立政策「護欄」。然而不只如此，本文認為美中正在探索一個「管理」雙方分歧的方向，達到「求同存異」的目標。至於如何「管理」雙方分歧的方向？吾人主張應有以下三個層次：（一）雙方試圖降低衝突的層次，承認彼此間未解的歧異；（二）避免毀滅性的軍事衝突；（三）理解並認知到彼此於國家利益相關議題上的政策「紅線」，且不輕易挑動此「紅線」。
首先，調降雙方競爭的層次，不尋求改變對方的意識形態與政治體制。拜登與習近平通話時表示，美國不尋求同中國打「新冷戰」；不尋求改變中國體制，也無意同中國發生衝突。[13] 另一方面，中國駐美大使秦剛也表態，中國不是前蘇聯；中共也不是蘇共，因此沒必要將中國視作威脅，美中不存在重演冷戰歷史的必要。[14]
其次，推進雙方對話的範圍至軍事領域。自拜登上任以來，今（2022）年7月7日美軍參謀首長聯席會議主席米利（Mark Milley）與中央軍委聯合參謀部參謀長李作成首度視訊通話。一如外交系統，雙方負責作戰指揮的高階將領，均同意保持溝通管道通暢。此外，就美中雙方國防部的訊息，米利與李作成也認同，美中的軍事系統應透過實質對話，負責任地管控競爭，並避免軍事衝突，此舉將有效降低兩國軍事對撞風險。[15]
最後，美中在對方所認知的重要議題上，為防止雙方關係進一步激化，雖仍有政策底線，但選擇採取減緩對方疑慮的表態。今年國際情勢最大的「黑天鵝」來自於俄烏戰爭爆發，該戰事引發了美中彼此最深的猜疑。對美國而言，中俄關係「上不封頂」的說法，深化了美國視中俄為一體的立場；對中國而言，美國等北約國家支持烏克蘭退敵，也觸發中共在台海上的敏感神經。但吾人也可觀察到，美中近期在中俄關係與台海議題上，分別透過不同形式的表態微幅修正過去的立場。
一方面中共近期透過秦剛的發言，否認中俄為盟友，澄清中俄具有共同利益的說法，甚至進而削弱中俄關係「上不封頂」的力道。[16] 至於提出中俄關係「上不封頂」的樂玉成（原外交部排名第一副部長）於6月（2022年）調任國家廣電總局副局長。[17] 此人事任免案，除樂玉成個人晉升之路遭遇重挫，也可看出中共對於外交系統內誤判俄烏局勢或有不滿。
另一方面，美中試圖在台海議題上，尋求降溫的可能。川普時代台海議題被推上美中角力的前線，為造成美中關係不穩定的因素之一。對中共而言，台灣為主權問題，是核心利益；對美國而言，台灣除位居戰略要地，不僅牽動美國在東亞地區的軍事力量，也攸關美國對東亞地區盟友與民主價值的承諾。兩岸若無法維持和平的現狀，不論對美或對中，都是不可承受之重。下文將進一步透過例證闡釋之。
中共重申追求「和平統一」、「反獨促統」的大政方針不變，但也設下「台獨」的政策紅線。顯示，中共雖不放棄武力統一，但至今仍將「和平統一」視作優先選項。至於美方，在拜登上任後，於去（2021）年7月及今（2022）年5月兩度透過對中強硬派的坎貝爾（Kurt Campbell）申明不支持台獨。此外，美國國務院也於5月（2022年）修改美台關係事實清單時，雖然選擇沒加回既有的「承認台灣是中國的一部分」，但卻復原了前一次修改掉的「美國不支持台灣獨立、反對任何一方單方面改變現狀、期待兩岸分歧以和平方式解決」。
綜上述，這些舉措點出：（一）美國不論是否抗中，一貫不支持任何引發以武力解決台海問題的方式；（二）美方有意對中保證美國的對台政策一貫，並未逾越紅線。本文認為，拜登政府上台後，試圖在兩岸問題上與北京達成美方不支持台獨；中方不以武力犯台為優先選項的共識。
[1]〈G20峰會後罕見會晤王毅 布林肯：盼談話具建設性〉，《中央社》，2022年7月9日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202207090038.aspx。
[2]〈王毅同美國國務卿布林肯舉行會晤〉，《中華人民共和國外交部》，2022年7月9日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbzhd/202207/t20220709_10717967.shtml。
[3]相關的討論可詳見：Kurt M. Campbell and Ely Ratner, “The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations,” Foreign Affairs, Vol. 97, Iss. 2 (March/ April 2018), pp. 60-70; Alastair Iain Johnson, “The Failures of the ‘Failure of Engagement’ with China,” The Washington Quarterly, Vol. 42, No. 2 (June 2019), pp. 99-114.
[4]2022年7月9日，王毅與布林肯會談中，提及「現實狀況被所謂政治正確所綁架，發展方向面臨被進一步引向歧途的危險」。〈王毅同美國國務卿布林肯舉行會晤〉，《中華人民共和國外交部》，2022年7月9日，https://reurl.cc/XV69L3。
[5]Antony J. Blinken, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,” U.S. Department of State, May 26, 2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.
[6]林偉修，〈中國崛起與美中互動關係解析（1990~2016）：權力轉移理論與貿易和平理論的應用〉，《政治學報》，第72期，2021年12月，頁115-151。
[7]David Lawder, “USTR Tai Calls U.S. Tariffs on Chinese Goods ‘Significant’ Leverage,” Reuters, June 23, 2022, https://www.reuters.com/business/ustr-tai-says-us-tariffs-chinese-goods-are-significant-leverage-2022-06-22/.
[8]“Tougher than Tariffs,” The Economist, July 9, 2022, pp. 71.
[9]〈美國主導的IPEF能抗衡中國嗎？〉，《日經中文網》，2022年5月24日，https://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/48651-2022-05-24-10-07-40.html?start=0。
[10]“Tougher than Tariffs,” The Economist, July 9, 2022, pp. 71.
[11]梁書瑗，〈從2022年「兩會」看中共二十大前經濟工作的重點與意涵〉，《國防安全雙周報》，第50期，2022年3月25日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=1859&pid=1974。
[12]賈慶國，〈對國家安全特點與治理原則的思考〉，《國際安全研究》（北京），2022年第1期，2022年1月，頁6-12。
[13]拜登「四不一無意」全文為，「美國不尋求同中國打『新冷戰』；不尋求改變中國體制；不尋求通過強化同盟關係反對中國；不支持『台獨』，無意同中國發生衝突」。根據中共的官方說法，拜登與習近平於2021年11月、2022年3月的通話中，拜登均對習近平提及「四不一無意」表述。然而，美方對外公開宣示無意願製造「新冷戰」的說法可溯及2021年9月21日拜登於聯合國大會上的演說。〈習近平同美國總統拜登舉行視頻會晤〉，《新華網》，2021年11月16日，http://www.news.cn/2021-11/16/c_1128068890.htm；〈習近平同美國總統拜登視頻通話〉，《新華網》，2022年3月18日，http://www.news.cn/politics/2022-03/18/c_1128483866.htm； “Remarks by President Biden Before the 76th Session of the United Nations General Assembly,” The White House, September 21, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/09/21/remarks-by-president-biden-before-the-76th-session-of-the-united-nations-general-assembly/.
[14]“Transcript of Ambassador Qin Gang’s Fireside Chat at the Aspen Security Forum,” Embassy of the People’s Republic of China in the United States of American, July 22, 2022, http://us.china-embassy.gov.cn/eng/dshd/202207/t20220722_10725763.htm.
[15]〈李作成與美軍參聯會主席米萊視頻通話〉，《中華人民共和國國防部》，2022年7月8日，http://www.mod.gov.cn/big5/topnews/2022-07/08/content_4915002.htm；“China Warns Top U.S. General off ‘Arbitrary Provocations’,” Reuters, July 8, 2022, https://www.reuters.com/world/us/top-us-general-speaks-with-chinese-counterpart-2022-07-07/.
[16]“Transcript of Ambassador Qin Gang’s Fireside Chat at the Aspen Security Forum,” Embassy of the People’s Republic of China in the United States of American, July 22, 2022, http://us.china-embassy.gov.cn/eng/dshd/202207/t20220722_10725763.htm; Myah Ward, “China’s Ambassador Tries to Cast ‘No Limits’ with Russia as a ‘Misunderstanding’,” POLITICO, July 20, 2022, https://www.politico.com/news/2022/07/20/chinas-ambassador-russia-misunderstanding-00047001.
[17]樂玉成屬中共外事系統中的「知俄派」，原本為下一任外交部長的熱門人選，因此外界對樂玉成的人事任命多所議論。除國家廣電總局的重要性下降外，樂玉成恐因年齡因素（樂玉成現年59歲已達副部級官員年齡劃線離退的邊緣），再往上晉升的可能性已大幅下降。