簡評「二十大」前中國對台政策瓶頸
2022.09.09
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壹、新聞重點
中國預定2022年10月16日在北京召開「二十大」會議，預料國家主席習近平將於會後開展第三屆任期。[1] 近年，鑒於中國經濟及軍事實力顯著增長，各方均高度關注習是否加速解決共黨執政後長期未解的台灣問題。總結中國近年對台政策，可發現其一面採取「文攻武嚇」之強硬手段，一面以所謂「惠台措施」爭取人心。換言之，過去數十年之中國對台政策，係在不實際以武力犯台前提下，於強硬及懷柔兩者間來回擺盪，時而兩者兼施。「二十大」召開在即，中國勢將全面檢視其台灣政策之具體成效，亦即「文攻武嚇」是否發揮嚇阻效果、「惠台措施」能否收服人心。在8月上旬美眾院議長裴洛西率團訪台後，中國旋即以大規模軍演回應，可謂近年罕有之強硬手段，惟其隨後快速收斂「文攻武嚇」戰線，其決策過程之轉折，乃至「二十大後」對台政策是否大幅度調整，殊值關注。
貳、安全意涵
一、中國逐步收斂對台「文攻武嚇」戰線
2022年7月中旬以來，美眾院議長裴洛西擬訪台灣訊息曝光後，中國外交部隨即升高態勢，開展多項威嚇作為。7月19日，中國外交部要求美國不得安排眾議長裴洛西訪台，否則「後果自負」。8月3日，中國宣布對台實施多項經濟制裁措施。8月4日，中國對台實施大規模軍演，除多次派遣戰機於海峽中線附近活動外，其後更發射多枚導彈飛越台灣上空。[2]然在裴洛西結束訪台行程後，卻有諸多跡象顯示中國已逐步收斂其「文攻武嚇」戰線。
8月7日，中國外交部發言人華春瑩一改「戰狼」姿態，於社群軟體提出「味覺說」，並稱「失散多年的孩子終將回家」，顯有「唱軟調」之意。8月10日，中國發布第三份《對台工作白皮書》，內容仍將「和平統一」作為優先手段。8月16日，中國發布「台獨頑固份子」制裁名單，惟其中未包含我蔡總統及自稱「務實台獨工作者」的賴副總統。8月25日，國民黨副主席夏立言與國台辦副主任陳元豐餐敘後，中方釋出「不願因兩岸關係惡化影響ECFA與早收清單」訊息，並敦促兩岸維持交流發展。此外，自8月份上旬美國眾議院議長裴洛西訪台以來，中國雖仍持續實施軍演，惟就其劃定之演習區域觀之，可發現已漸由當面地區向南、北方移動，以及向中國近海收斂之勢。[3] 由上述跡象研判，足可推斷中國有意為近期高度緊張的兩岸關係降溫。
二、中國對涉台事務過度反應，致後續政策喪失彈性
對於國際社會與台灣接觸互動，中國此前多以強硬態度回應，相關作為於裴洛西訪台後之軍演達到高峰，惟現已逐步收斂攻勢，並釋出「不願影響兩岸交流及經濟發展」等軟調訊息。中國涉台政策於短期內快速轉向，其決策看似缺乏一致性及連貫性，其主因或出自中國決策者已意識到威嚇作為若未達預期效果，後續恐使相關政策失去彈性所致。
此前，因立陶宛尋求與台灣發展經貿關係，中國遂將立國外交關係由大使降為代辦。其後，因美眾院議長裴洛西訪台，中國宣布對美執行8項反制措施，並對我周邊海域發射導彈，其中有多枚落入日本主張之「專屬經濟區」（EEZ）。此外，中國官媒《央視》亦指出爾後將於海峽中線以東實施「常態性軍演」。[4] 然即便中國政府採取多項強硬措施，國際社會卻未受影響，立陶宛近期仍派遣副部長訪台，日本方面亦有跨黨派國會議員「日華懇」來訪，美國更有印第安納州州長及第三批國會議員赴台交流。在此同時，德國、加拿大、英國及丹麥等國，亦籌劃派遣國會議員訪台。[5]
綜上所述，中國選擇以外交降級或「常態性軍演」等高規格手段應處涉台事務，此後局勢卻轉為各國政要「常態性訪台」。由此觀之，中國刻意升高局勢卻未達預期效果，亦即強硬手段之嚇阻效果已大幅下降，未來或使其在應處涉台事務上，喪失部分可行選項，並陷於守勢。
參、趨勢研判
一、鞏固「一中原則」已成中國外交工作重點
如上所述，由於中國在外交、涉台及軍演威嚇等舉措上處置失當，使其應對他國與台互動時陷入兩難。此現象由中國近期頻藉外交平台鞏固「一個中國」原則，便可略窺一二。此前，王毅藉東協外長會議宣稱「已經有100多個國家公開站出來，重申堅定奉行一個中國政策」，[6] 意圖營造已於國際社會「封殺」台灣態勢。然若縝密檢視各國主張，即可發現中國此舉恰顯示圍堵台灣策略已現敗跡。
以中國外長王毅近期會見紐西蘭外長馬胡塔（Nanaia Mahuta）為例，中國外交部於新聞稿置入「新方堅持奉行一個中國政策，尊重中國的主權和領土完整……」等敘述，意圖營造「一中政策」已成兩國共識表象。惟檢視紐西蘭外交部新聞稿，卻可發現其對「一中政策」隻字不提，甚至向中國表達對台海和平穩定之高度關切。[7] 此外，中國外長王毅近期會見新加坡外長維文（Vivian Balakrishnan）後，中國外交部亦循例於新聞稿置入「一個中國政策是新方一以貫之的明確立場……新方一貫明確反對『台獨』……」等敘述。對此，新加坡官方新聞稿雖稱其支持「一中」、反對「台獨」或改變台海現狀，惟可發現該國於「一中」敘述上刻意使用美國政府慣用之「One China Policy」，而非中國主張之「One China Principle」。[8] 由上述事例即可發現，國際社會與中國對台海情勢認知存在巨大落差。綜觀中國上述舉措及國際社會反應，可發現「一個中國」原則本應作為中國與他國交往之前提及默契，惟國際社會近期高度關注台海情勢，並藉各種方式與台灣發展關係。在此背景下，「一個中國」已不再是中國與國際社會互動之基礎認知，反倒成為其在外交工作上亟欲鞏固之最後防線。而其主因即在中國難防國際社會與台發展關係，故僅能退而求其次，設法敦促各國與台互動時，仍遵守所謂「一個中國」原則，以營造其對台政策仍未潰敗之表象。
二、中國對台工作陷兩難
「十九大」落幕後，各界總結中國對台政策將呈兩極化發展趨勢，亦即「軟的更軟、硬的更硬」。[9] 然檢視中國近期對台工作成效，卻可發現其陷入兩難。在強硬手段方面，無論是立陶宛發展對台關係、美眾院議長裴洛西訪台等，中國均選擇以強硬、威嚇手段因應，惟國際社會仍續與台灣發展關係，使其進退維谷。在柔性手段方面似乎亦面臨瓶頸，例如「國台辦」因長期負責釋放「惠台措施」，甚至已被中國網友戲稱為「跪台辦」。[10] 對此，中國國家主席習近平親信汪毅夫接任中國全國台灣研究會會長後，旋即表示「絕對不能容忍全面妄議中央對台大政方針、全盤否定對台工作成績」。[11] 由上述發言更可得知，中國在對台事務上仍需面對諸多內部壓力。此外，中國2022年以來經濟成長趨緩，共產黨執政成效勢將遭受檢視，故此類質疑惠台政策之論調，理應更加強烈。
承上所述，中國在狹義的對台政策上雖欲訴求「軟的更軟、硬的更硬」路線，惟就實況而言，其卻已陷入「不能更軟、不能更硬」之窘境。故在廣義的對台戰略上，我應高度戒備其鋌而走險，跳脫既有對台工作框架，訴諸武力解決台灣問題。
[1]〈中共二十大10月16日召開，習近平邁向第三個任期〉，《紐約時報中文網》，2022年8月31日，https://cn.nytimes.com/china/20220831/china-xi-party-congress/zh-hant/。
[2]〈北京：不得安排美眾議長裴洛西訪台 後果自負〉，《中央社》，2022年7月19日，https://reurl.cc/eOzmDQ；〈中國暫停進口台灣食品 台中120企業受影響〉，《公視新聞網》，2022年8月4日，https://reurl.cc/qNV1Lq；〈共軍首日軍演 出動上百架戰機與10餘艘軍艦〉，《中央社》，2022年8月4日，https://reurl.cc/QbR6XM。
[3]〈美國前官員反譏戰狼華春瑩：中國是肯塔基州一部分〉，《中央社》，2022年8月8日，https://reurl.cc/xQaELZ；〈台灣問題與新時代中國統一事業〉，《國務院台灣事務辦公室》，2022年8月10日，https://reurl.cc/gMGz4N；〈中共中央台辦發言人受權宣布對列入清單的一批「台獨」頑固分子等人員實施制裁〉，《人民網》，2022年8月16日，https://reurl.cc/ERjZjK；〈國民黨副主席夏立言會見國台辦副主任陳元豐 陸方對ECFA釋善意〉，《法國國際廣播電台》，2022年8月27日，https://reurl.cc/5pv2Mq；〈解放軍8月逾10場軍演 中國沿海今起幾乎都在軍演〉，《自由時報》，2022年8月24日，https://reurl.cc/m3Mv09。
[4]〈中國宣布與立陶宛外交關係降至代辦級〉，《法國國際廣播電台》，2021年11月21日，https://reurl.cc/3YXjpR；〈反制裴洛西訪台 中國取消和美國8項會談及合作〉，《中央社》，2022年8月5日，https://reurl.cc/W1xkyL；〈中共會將海峽中線以東軍演常態化 武統逐步成為北京的牌〉，《美國之音》，2022年8月7日，https://reurl.cc/gM4Xx7。
[5]〈外交部：立陶宛交通及通訊部政次愛格涅7日訪台〉，《中央社》，2022年8月6日，https://reurl.cc/aGqkXZ；〈日華懇議員團22日抵台將見蔡英文，德國、加拿大、英國、丹麥國會皆有出訪台灣計畫〉，《關鍵評論》，2022年8月20日，https://reurl.cc/XVR13j。
[6]王毅舉行中外記者會全面闡述中方在台灣問題上的立場，《中國外交部》，2022年8月6日，https://reurl.cc/XVGrX0。
[7]〈王毅會見新西蘭外長馬胡塔〉，《中國外交部》，2022年8月4日，https://reurl.cc/Zbe8DQ；“Foreign Minister Nanaia Mahuta’s Meeting in Phnom Penh with China’s State Councilor and Minister of Foreign Affairs Wang Yi,” New Zealand Ministry of Foreign Affairs and Trade, August 4, 2022, https://reurl.cc/rR9VD1。
[8]〈王毅會見新加坡外長維文〉，《中國外交部》，2022年8月5日，https://reurl.cc/kEOWkx；“Meeting Between Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan and PRC State Councilor and Foreign Minister Wang Yi on the Sidelines of the 55th ASEAN Foreign Ministers’ Meeting and Related Meetings,” Ministry of Foreign Affairs Singapore, August 4, 2022, https://reurl.cc/7p0qvQ.
[9]〈台籍盧麗安的"中國夢"樣板 意外掀起的"投共潮"〉，《BBC NEWS中文版》，2017年11月2日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-41840894。
[10]〈【觀察】「戰狼」與「跪台」 處境尷尬的國台辦〉，《香港01》，2020年12月20日，https://reurl.cc/kEOejG。
[11]〈汪毅夫稱不容妄議對台方針 引武統論降溫聯想〉，《中央社》，2021年1月1日，https://reurl.cc/LMWOMx。