波羅的海三國防衛戰略對台灣的意涵
2022.09.09
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壹、新聞重點
自2014年俄羅斯侵略烏克蘭佔領克里米亞以來,北約的集體防衛政策即因此而強化對東緣區域安全防衛態勢,其中位處前緣的波羅的海三小國的安全和國防政策所受到的衝擊影響更為強烈。北約啟動一項名為「增強前沿存在」(Enhanced Forward Presence, 以下簡稱eFP)的任務,自2017年以來,已向波蘭和波羅的海國家增加部署兵力,烏克蘭戰爭爆發至今以美國為主的北約盟國部隊亦不斷強化在該地區武力存在的部署。大多數北約文件及其官員都指出,2014年之後北約在波羅的海的反應措施為透過「懲罰進行戰略嚇阻」(deterrence by punishment)。北約的嚇阻戰略是一種基於成員國之間團結的擴展嚇阻形式,其中的關鍵角色是美國。由於北約是否會充分落實保護成員國的承諾始終受到質疑,因此北約盟國需要付出更大的努力來表明決心。本文從一份針對愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛等波羅的海三國,如何看待eFP背後的戰略意涵和他們自己的戰略認知的研究結果,探討對同處類似處境面對中國入侵威脅的台灣有何啟示。 [1]
貳、安全意涵
一、波羅的海三國的防衛戰略認知
Nakao和Keisuk兩位學者在探索防衛者和侵略者之間的相互作用時,發現「將戰爭風險降至最低的拒止(denial)和懲罰(punishment)的部署取決於防衛者相對於侵略者的軍事能力。」也就是說,如果防衛者在常規戰鬥中無法與侵略者相抗衡,則應該將所有資源用於懲罰能力。如果防衛者多少能與侵略者保持局部平衡,則應該專注於拒止能力。只有當防衛者具有相當大的資源優勢時,才應該同步發展拒止和懲罰能力。這些結果與當代全球安全環境基本一致(表1)。 [2]
表1、按防衛者相對軍事能力的部署情況

資料來源:本表引自Keisuke Nakao一文中的“Table 2: Deployment by Defender Relative Military Xapacity.”詳見Keisuke Nakao, “Modeling Deterrence by Denial and by Punishment,” MPRA Paper No. 95100, July 15, 2019, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3419332, p. 11.
Jörg Noll、Osman Bojang和Sebastiaan Rietjens等三位學者,從歷史和文化認知方面的戰略文化觀點,將波羅的海三國對本國自己的與對北約的防衛戰略認知傾向進行了比較分析(表2)。研究發現愛沙尼亞對eFP的看法雖有分歧,但傾向於拒止;立陶宛的官方和專家皆強調拒止,而不是懲罰;拉脫維亞則認為eFP的戰略意涵是懲罰。研究表明這些差異可從波羅的海國家的戰略文化、歷史和威脅認知來解釋。由於愛沙尼亞與拉脫維亞境內少數俄語群體的存在,致使兩國不願完全接受北約的戰略,但同時也都準備與盟友一起對抗俄羅斯的威脅。 [3]
表2、波羅的海三國防衛戰略和戰略文化

資料來源:本表引自Jörg Noll, Osman Bojang, Sebastiaan Rietjens, “Deterrence by Punishment or Denial? The eFP Case,” NL ARMS Netherlands Annual Review of Military Studies 2020, 2021, p. 125, “Table 7.1 Overview of deterrence strategy and strategic culture.”
二、波羅的海三國的防衛戰略傾向對台灣的意涵
以上對波羅地海三國防衛戰略認知的研究,指出了境內人民歷史文化等認知可能導致對防衛戰略傾向上的差異。台灣的住民亦屬多元,亦存在對防衛戰略認知上的差異。不論認知差異為何,其核心概念應是一致的,亦即要保護與維持自由民主多元的生存環境。其中值得注意的是對嚇阻的認知。台灣與波羅的海三小國同處於面對強鄰侵擾風險之中,國力落差明顯,該研究發現波羅的海三國皆清楚體認到以自身之力是無法對強鄰產生懲罰嚇阻的效果,必須以集體的力量形成相對優勢來形成嚇阻的環境,因此他們認知到需要倚靠以美國為主的北約集體能力來嚇阻強鄰俄羅斯。然而也因為對嚇阻效果的存疑,尤其在俄羅斯入侵烏克蘭之後,提升了需要強化自身拒止能力來面對迫在眼前的威脅。以上波羅的海三小國對嚇阻與拒止防衛戰略的體認,凸顯出不對稱威脅環境下小國的有限戰略選擇。對照台灣所處的情境,針對中共威脅應該建立怎樣的拒止能力?對台灣而言是一個值得深入省思與借鏡的課題。
參、趨勢研判
一、嚇阻效力來自於集體的綜合力量
嚇阻在於有效且可信的報復能力。擁有有限常規武力且不具核報復能力的台灣,面對中國威脅的嚇阻效力從何而來?正如同波羅的海三國一樣,現實上台灣需要結合友盟集體的綜合能力來形成有效且可信的報復能力來形成對中共政權的有效嚇阻,這些能力包含外交、經濟、資源、軍事力量與道德價值判斷等等多種領域與面向,而與友盟在這些領域,尤其是防衛台灣方面作業互通能力的強化,是台灣與友盟亟需共同設法努力突破的關鍵。
二、建構以實質拒止能力為主的防衛戰略
以俄羅斯在加里寧格勒飛地建立「反介入∕區域拒止」(A2/AD)系統與精準打擊能力進行嚴密防禦為例,據稱可以在增援部隊到達之前擾亂、壓制甚至摧毀波羅的海地區的北約部隊。[4] 這種拒止能力除了可以阻絕北約向波羅的海提供增援或是為此付出高昂的代價外,也足以抵擋北約在波羅的海地區以及波蘭和德國大部分地區的空中和海上優勢。英國新任首相特拉斯在其擔任外交大臣時表示:「我們需要對包括台灣在內的其他主權國家所採取類似的方法。」「我們需要從烏克蘭汲取教訓,就是我們可以更早地確保烏克蘭擁有所需的防禦能力。」[5] 。國際友盟對台灣面對強大中共威脅,已經由俄羅斯入侵烏克蘭的教訓獲得明確的體認,及時及早協助台灣獲得與建構足以有效抵擋或阻滯中共在台灣海峽軍事入侵的拒止能力,是各國為維護印太區域和平安全與國際秩序所必須採取的合理行動。
[1]Jörg Noll, Osman Bojang, Sebastiaan Rietjens, “Deterrence by Punishment or Denial? The eFP Case,” NL ARMS Netherlands Annual Review of Military Studies 2020, December 4, 2020, https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-94-6265-419-8_7.
[2]Nakao, Keisuke, Modeling Deterrence by Denial and by Punishment, MPRA Paper No. 95100, (University of Hawaii at Hilo, July 6, 2019), https://reurl.cc/5ppWmz.
[3]Jörg Noll, Osman Bojang, Sebastiaan Rietjens, “Deterrence by Punishment or Denial? The eFP Case,” NL ARMS Netherlands Annual Review of Military Studies 2020, 2021, p.125, https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-94-6265-419-8_7.
[4] 德國之聲,〈增強戰略威懾力 俄羅斯在加里寧格勒部署高超音速導彈〉,《聯合新聞網》,2022年8月19日,https://udn.com/news/story/122663/6550118。
[5]張子清,〈汲取烏克蘭教訓 英外相:西方應保護台海和平穩定〉,《中央廣播電台》,2022年6月30日,https://www.rti.org.tw/news/view/id/2137307。